□ 法制日?qǐng)?bào)全媒體記者 蒲曉磊
12月23日，長(zhǎng)江保護(hù)法草案（以下簡(jiǎn)稱草案）提請(qǐng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第十五次會(huì)議審議。
作為我國(guó)第一部流域法律，草案貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，作出建立綜合管理體系、加大對(duì)違法行為的處罰力度等制度設(shè)計(jì)，對(duì)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境有重大意義。
焦點(diǎn)一：為什么要制定長(zhǎng)江保護(hù)法
——保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境
草案提出，為了加強(qiáng)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)修復(fù)和環(huán)境治理，促進(jìn)資源高效合理利用，保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境，推進(jìn)綠色發(fā)展，制定本法。
全國(guó)人大環(huán)境與資源保護(hù)委員會(huì)主任委員高虎城在作草案說明時(shí)說，要針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，通過保障自然資源高效合理利用，防范和糾正各種影響破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的行為，實(shí)現(xiàn)保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境、支撐和推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶綠色發(fā)展、高質(zhì)量發(fā)展的目的。
制定一部全面保護(hù)長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的法律，針對(duì)長(zhǎng)江特定區(qū)域、特定問題采取特別制度措施，顯得尤為重要。
中國(guó)科學(xué)院地理科學(xué)與資源研究所研究員楊林生指出，草案針對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)破壞的突出問題，把生態(tài)修復(fù)擺在壓倒性位置，為長(zhǎng)江流域“堅(jiān)持大保護(hù)、不搞大開發(fā)”提供了法律武器。
焦點(diǎn)二：如何理解立法指導(dǎo)思想
——全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想
高虎城介紹說，長(zhǎng)江保護(hù)立法工作堅(jiān)持以習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想為指導(dǎo)，全面貫徹落實(shí)習(xí)近平生態(tài)文明思想，將習(xí)近平總書記兩次推動(dòng)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶發(fā)展座談會(huì)上的重要講話精神作為根本遵循。
農(nóng)業(yè)農(nóng)村部長(zhǎng)江辦政策規(guī)劃處處長(zhǎng)衣艷榮說，黨的十八大確立“五位一體”總體布局以來，生態(tài)文明建設(shè)制度密集出臺(tái)，長(zhǎng)江保護(hù)法的立法工作是新時(shí)期新形勢(shì)下問題導(dǎo)向和目標(biāo)導(dǎo)向催生的新事物，在立法之初就堅(jiān)持全面聚焦生態(tài)文明建設(shè)，把保護(hù)優(yōu)先、主動(dòng)修復(fù)和綠色高質(zhì)量發(fā)展的要求貫穿始終，對(duì)相關(guān)制度安排通過法律的強(qiáng)制力在流域尺度的國(guó)土空間上推動(dòng)落實(shí)，在理念、模式和技術(shù)上都有里程碑式的創(chuàng)新意義。
焦點(diǎn)三：法律適用范圍有哪些
——長(zhǎng)江全流域相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域
按照流域整體性保護(hù)原則，草案第二條以流經(jīng)的相關(guān)19個(gè)行政區(qū)域范圍為基礎(chǔ)，將法律適用的地域范圍確定為長(zhǎng)江全流域相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域。
高虎城說，之所以劃定這樣的范圍，主要有兩方面考慮：一是長(zhǎng)江流域除干流外，還包括眾多支流，干支流相互交融、水系相通，立法要遵循長(zhǎng)江流域的系統(tǒng)性、聯(lián)系性和完整性特征；二是長(zhǎng)江流域涉及的19個(gè)省、自治區(qū)、直轄市地域廣大，有些區(qū)域遠(yuǎn)離長(zhǎng)江水系。為保證科學(xué)合理地管理長(zhǎng)江流域，草案將管理范圍限定為長(zhǎng)江流域內(nèi)的相關(guān)縣級(jí)行政區(qū)域。
關(guān)于對(duì)行為的適用范圍，草案主要從生態(tài)系統(tǒng)保護(hù)的基本要素行為和威脅破壞長(zhǎng)江流域生態(tài)環(huán)境的行為兩方面確定了八個(gè)方面的行為范圍。
上海社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員彭峰說，該法是一部以流域生態(tài)保護(hù)為中心的法律，從生態(tài)整體性和流域系統(tǒng)性出發(fā)，按照山水林田湖草是一個(gè)生命共同體的理念，是一部流域整體生態(tài)系統(tǒng)的保護(hù)法、一部綜合法，而不僅僅是流域水資源保護(hù)法，這也是與現(xiàn)有水事立法的最大差異所在。
焦點(diǎn)四：怎樣解決“九龍治水”頑疾
——明確建立協(xié)調(diào)機(jī)制
長(zhǎng)江保護(hù)涉及多個(gè)領(lǐng)域、多個(gè)部門、多個(gè)地方。長(zhǎng)期以來統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的工作機(jī)制尚不健全，管理體制條塊分割、部門分割、多頭管理依然存在，干支流、左右岸、上中下游協(xié)同治理能力較弱，必須加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，形成整體合力。
草案說明指出，制定長(zhǎng)江保護(hù)法，科學(xué)合理劃定各方職責(zé)邊界，理順中央與地方、部門與部門、流域與區(qū)域、區(qū)域與區(qū)域之間的關(guān)系，建立起統(tǒng)分結(jié)合、整體聯(lián)動(dòng)的長(zhǎng)江流域管理體制。通過系統(tǒng)性制度設(shè)計(jì)，加強(qiáng)山水林田湖草系統(tǒng)治理，建立起全流域水岸協(xié)調(diào)、陸海統(tǒng)籌、社會(huì)共治的綜合協(xié)調(diào)管理體系。為落實(shí)黨中央有關(guān)建立“河長(zhǎng)制”的要求，并與長(zhǎng)江流域協(xié)調(diào)機(jī)制相銜接，草案明確規(guī)定市、縣級(jí)河長(zhǎng)負(fù)責(zé)落實(shí)協(xié)調(diào)機(jī)制的有關(guān)決定。
衣艷榮說，協(xié)調(diào)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，貫穿于整部草案，涉及多部門協(xié)同或職責(zé)交叉的工作，基本都有協(xié)調(diào)機(jī)制牽頭組織實(shí)施的表述，通過強(qiáng)化協(xié)調(diào)機(jī)制職責(zé)的制度設(shè)計(jì)，可以有效解決管理體制中所謂的“九龍治水”問題。
焦點(diǎn)五：如何做到更嚴(yán)厲處罰
——責(zé)任更大更嚴(yán)，違法處罰更重更硬
栗戰(zhàn)書委員長(zhǎng)明確指出：制定長(zhǎng)江保護(hù)法必須明確各方面的權(quán)利義務(wù)和應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任，對(duì)于違反法律規(guī)定破壞生態(tài)環(huán)境的行為，要給予更為嚴(yán)厲的處罰，能規(guī)定的盡量規(guī)定、能對(duì)應(yīng)的盡量對(duì)應(yīng)、能明確的盡量明確、能具體的盡量具體，要充分體現(xiàn)責(zé)任更大更嚴(yán)，違法處罰更重更硬，切實(shí)增強(qiáng)長(zhǎng)江保護(hù)法的權(quán)威性和可執(zhí)行性。
為此，草案在規(guī)定國(guó)務(wù)院有關(guān)部門和地方各級(jí)人民政府及其有關(guān)部門職權(quán)的同時(shí)，增加了對(duì)行使職權(quán)的責(zé)任追究規(guī)定；為了加強(qiáng)對(duì)長(zhǎng)江流域生態(tài)系統(tǒng)和環(huán)境的保護(hù)，專門設(shè)立了對(duì)破壞生態(tài)系統(tǒng)行為和污染環(huán)境行為的處罰；對(duì)長(zhǎng)江流域長(zhǎng)期以來突出的違法采砂活動(dòng)專門設(shè)立了處罰條款等等。
彭峰注意到，草案首次規(guī)定長(zhǎng)江流域設(shè)區(qū)的市級(jí)以上地方人民政府及其有關(guān)部門可以按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定提起生態(tài)破壞或者環(huán)境污染損害賠償訴訟。
“按照這一規(guī)定，地方政府及有關(guān)部門對(duì)于生態(tài)破壞和環(huán)境污染的行為可以提起損害賠償之訴，而不是依賴于監(jiān)管權(quán)力的形式?！迸矸逭f。
