農村公共產品供給模式轉變與集體經濟組織的現(xiàn)代化改造
張安毅 韓凌月
我國“三農”問題的解決，繞不開農村集體經濟組織。我國《民法總則》第九十九條規(guī)定農村集體經濟組織可以具有法人資格，但其是何種性質的法人，并未明確。未來農村集體經濟組織應如何改造，則要從其承擔的社會功能、存在目的入手。作為農村生產資料公有化之后的時代產物，農村集體經濟組織長期在農村存在，這與農村公共產品供給長期嚴重缺位密切相關，農村集體經濟組織在某種意義上是在農村提供公共產品。但現(xiàn)代農村所需的公共服務遠超出了集體經濟組織所能涵蓋的范疇，在政府服務能力日益強大的情況下，農村集體經濟組織應如何改造，從而與農村社會需求相適應，是一個亟待深入探討的問題。
一、農村集體經濟組織的特殊歷史功能：為農村農民提供公共產品
1950 年我國《土地改革法》出臺實施，極大的激發(fā)了農民勞動的積極性，不過這并沒有也無法解決農民從事農業(yè)生產還缺乏水利設施基礎建設、還缺乏農業(yè)生產工具，農村發(fā)展還缺乏教育文化體育公共服務等問題。其實這個問題自古以來就是制約農業(yè)、農村、農民發(fā)展的瓶頸。相比城鎮(zhèn)而言中國農村地廣人多、情況復雜，新中國建立后政府也不能在短時期內很好的在農村提供水利設施、道路建設等生產生活公共服務。新中國如何解決這個問題？1953 年我國通過了《關于農業(yè)生產互助合作的決議》，推行勞動互助、生產合作，農民之間建立的互助組織逐步設立公有農具；1955 年我國通過了《農業(yè)生產合作社示范章程》，1956 年我國通過了《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，據(jù)此而成立的高級社，對加入合作社社員（農民）的生產資料私有制進行了集體所有制改造。新中國政府從走社會主義道路的路徑上，以在農村生產資料公有制改革基礎上建立合作社的途徑來解決農村農民以及農業(yè)發(fā)展所需的公共服務提供問題。依據(jù)《農業(yè)生產合作社示范章程》以及《高級農業(yè)生產合作社示范章程》，發(fā)展農業(yè)生產合作社，一方面是政治目的即消滅剝削，使全體農民富裕起來；另一方面是經濟目的，即克服小農經濟的落后性，發(fā)展社會主義農業(yè)經濟；最后，是服務社員的目的，而這種服務是多方面的，依據(jù)上述章程農業(yè)生產合作社要隨著生產的發(fā)展，不斷地增加社員的收入，還要根據(jù)社員的需要，舉辦各種文化、福利事業(yè)。合作社建立后，不僅為農業(yè)生產提供公共產品，為農村農民提供文化等公共服務，由于農民喪失了生產資料，因此合作社還承擔了直接向農民個體提供社會保障的職責?；谵r村集體經濟組織為農民提供生活保障、公共服務等公共產品的功能，歷史上我國農村集體經濟組織并不是純粹的經濟組織。
二、農村集體經濟組織在農村提供公共產品的歷史價值及現(xiàn)實局限性
長期以來，我國農民通過農村集體經濟組織無償享受各種公共服務，集體經濟組織彌補了政府在農村提供公共產品不足的缺陷。我國在很長一段時間內實行城鄉(xiāng)分割的社會體制，并在城鄉(xiāng)實行完全不同的社會管理體系。由農村集體經濟組織向成員提供公共產品的基礎，在于集體財產的存在，農村生產資料公有化改革之后，集體財產由合作社等集體經濟組織經營管理，這種集體財產的所有權由農民集體即勞動群眾集體享有。我國由農村集體經濟組織為農村農民提供社會保障、公共服務，是歷史上的特殊安排，發(fā)展至今農村集體經濟組織為農民提供公共產品的現(xiàn)實局限性越來越明顯：第一，不能滿足農民的公共需求?，F(xiàn)代社會人們的需求是多方面的，除了衣食住，還有醫(yī)療、養(yǎng)老、教育、交通等，只有依靠國家才能提供這些現(xiàn)代化的公共服務。第二，不能準確界定農村公共產品需求主體。我國長期以來農村集體經濟組織以戶籍認定成員，向成員提供生活保障、公共服務，這具有一定的歷史合理性，具有農業(yè)戶口的農民需要依靠農村集體經濟組織為其提供公共服務、基本保障。然而，我國戶籍改革快速推進，戶籍制度改革的目標是回歸戶籍的原本人口信息記載制度面目，不能再以戶籍認定身份、配置資源，不能再以戶籍來配置包括集體經濟組織成員權在內的一系列權益。近年來大量農民進入城鎮(zhèn)生活，無需再利用集體經濟組織提供的承包地、宅基地，造成資源浪費。第三，導致資源利用低效率。鑒于土地承包經營權屬于集體經濟組織成員權的內容，是集體經濟組織給予成員的公共產品或者說福利品，承包土地都是以現(xiàn)有成員為基數(shù)進行平均分配，這也是為了保障每一個成員都有機會使用集體土地。但這種模式容易導致土地細碎化經營，嚴重妨礙了農業(yè)生產的集約化和生產效益的提高，單個農戶無法通過規(guī)模經營來提高生產效益。
三、國家提供公共產品背景下的農村集體經濟組織現(xiàn)代化改造
現(xiàn)代中國的發(fā)展也使得國家具有了在農村提供公共服務的能力，政府主導的養(yǎng)老醫(yī)療等社會保障體系正在農村社會逐步完善，扶貧活動的深入開展，也說明國家向農村提供的公共服務趨于深化。此時，農村集體經濟組織具備了向純粹的經濟組織過渡的條件。我國農村集體經濟組織所承擔的功能在不同時期是不同的，現(xiàn)階段農村集體經濟組織的職能應是經濟職能，一方面經營管理集體資產，另一方面為成員提供經濟服務。在市場經濟條件下，農村集體經濟組織的核心問題是要按照市場規(guī)則運行，實現(xiàn)資源配置、利用的高效率，因此應進行現(xiàn)代化改造。這主要涉及三個方面：第一，明確主體性質。農村集體經濟組織要按照市場經濟下的法人制度重構，以便其獨立決策、獨立運行。第二，明確運行規(guī)則。政社合一的時代已經過去，國家不能再直接干預農村集體經濟組織的內部各項事務，農村集體經濟組織要實現(xiàn)自我管理，自我運行。我國《民法總則》雖然規(guī)定農村集體經濟組織可以具有法人資格，但沒有解決農村集體經濟組織的治理規(guī)則缺位問題。作為一個組織體，農村集體經濟組織實現(xiàn)良好的運行比如做出內部決議、對外表達自己的意思表示都必須有治理保障。農村集體經濟組織實現(xiàn)自治，要建立成員大會作為權力機構，建立理事會作為執(zhí)行機構，建立監(jiān)事會作為監(jiān)督機構。第三，農村集體經濟組織成員權是為了實現(xiàn)農民在集體財產、集體經濟中的權益而出現(xiàn)的，在集體經濟組織政社合一、承擔了提供公共產品任務的體制下，這種成員權必然包括經濟政治等多方面內容，但在集體經濟組織不再承擔提供公共產品任務的情況下，農村集體經濟組織成員權也將演化為以財產利益為主要內容的權利。
作者簡介
張安毅 河南財經政法大學副教授、碩士生導師
韓凌月 河南財經政法大學碩士研究生
