新時期村民自治風險的善治策略
——結合掃黑除惡及鄉(xiāng)村營商環(huán)境優(yōu)化的分析
一、問題的提出
圍繞“三農”問題，新時期的鄉(xiāng)村面臨著越來越多的法律和政策供給，大的方面有精準扶貧、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、鄉(xiāng)村營商環(huán)境的優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，小的方面有村黨組織書記與村委會主任“一肩挑”、村務監(jiān)督委員會、村規(guī)民約等等,它們均內在統一于村民自治組織活動的善治。村民自治組織既是掃黑除惡關注的重點，又是鄉(xiāng)村基層營商環(huán)境的重要實踐主體，村民自治的運行績效便是鄉(xiāng)村面臨的最為重要的營商環(huán)境。只有實現村民自治組織活動的善治，才能增強基層組織對黑惡勢力的“免疫力”，才能優(yōu)化鄉(xiāng)村營商環(huán)境，實現鄉(xiāng)村的全面振興。
村民自治治什么？華東理工大學教授曾浩認為，我國社會治理的根本問題是社會需求與社會需求供給的關系問題，社會治理的基本對象是社會需求。這種提法符合我國社會矛盾轉化的實際。村民自治首要的是治理鄉(xiāng)村社會需求及由需求產生的社會風險。綜合中國社會尤其是村民自治30多年的發(fā)展歷程來看，除自治精神、民主精神、穩(wěn)定農村價值預設外，村民自治的價值預設中還蘊含對社會風險的防控。社會風險防控思想和理論可視為村民自治的重要正當性支撐?！按迕褡灾物L險”是對村民自治過程中產生的制度性風險、自治組織自身的風險、來自村民的風險、經濟風險等的統稱。在村民自治實踐中，基層民主政治要講，社會風險防控也要講，政府、自治組織和村民應著重增強風險意識、反思意識和責任意識，采取科學有效的策略減少和規(guī)避風險。
二、掃黑除惡專項斗爭揭示的村民自治風險防控點
掃黑除惡專項斗爭揭示了諸多村民自治風險。以四川省東部的廣安市為例，其2018年掃黑除惡舉報村黨支部書記、村主任、村民小組組長等村干部涉黑惡的占線索核查總數39.82%、占涉農線索總數86.28%。雖然定性為黑惡勢力的較少，但核查仍然反映出一些共性問題：（1）線索核查難度普遍較大，對于1條涉農舉報線索，核查組動輒就對十幾個、幾十個村民展開調查。（2）村民主觀臆測性舉報頻發(fā)。核查發(fā)現了“元老級”村干部治村導致自治弱化虛化、不恰當地發(fā)展集體經濟風險、違規(guī)低保、村務不公開或公開不足等比較突出的自治風險。依美國學者歐博文對村治類型的劃分，應警惕村干部異變?yōu)榇灏?，警惕癱瘓村、專制村、失控村的出現。經梳理，初步歸納出32條村民自治風險防控點。
在制度性風險中，農地“三權分置”與“村改居”是時下熱議的改革制度，也存在潛在的社會風險。如三權分置容易產生集體所有權虛化、流轉雙方違約、農地“非農化”或“非糧化”及失地農民社會保障風險?！按甯木印眲t可能誘發(fā)征地拆遷、集體資產管理風險、缺乏認同等風險。自《民法總則》規(guī)定農村集體經濟組織法人、基層群眾性自治組織法人屬特別法人之后，組織或個別成員所為的行為，還面臨著印章管理風險、集體經濟發(fā)展投資風險、行政處罰和司法制裁風險。在財務管理方面，有村（組）帳村管、村帳鎮(zhèn)管、村帳雙管、組帳組管（財會人員管理）四種模式。不統一或不規(guī)范的村組財務管理模式，容易衍生廉政風險。
三、村民自治風險的善治策略
黨的十九大報告提出，健全自治、法治、德治相結合的鄉(xiāng)村治理體系。這實質上是強調以村民自治為核心構建新型鄉(xiāng)村治理體系，追求鄉(xiāng)村的善治。善治意指良好的治理，是使公共利益最大化的社會管理過程，它包含合法性、透明性、責任性、法治、回應、有效性六個基本要素。以此作為拓展，善治可視為最好的風險防控策略，也是有效的鄉(xiāng)村營商環(huán)境優(yōu)化進路。
（一）厲行法治，營造優(yōu)質的鄉(xiāng)村基層營商環(huán)境
資本下鄉(xiāng)背景下，倡導“法治是最好的營商環(huán)境”，基層政府和村民自治組織應著力營造更加穩(wěn)定公平透明、可預期的法治化營商環(huán)境。要求做到：（1）嚴格依法辦事，樹立正確的政績觀；產業(yè)開發(fā)要將依法保護投資者產權與守住耕地紅線和生態(tài)紅線、守住農民權益不受損的底線結合起來。(2)深化“放管服”改革，集中力量整治市場及環(huán)境亂點、亂象，服務好、保護好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。(3)建立資本下鄉(xiāng)的準入機制，加強對投資項目的監(jiān)管和服務。要發(fā)揮村莊產業(yè)發(fā)展規(guī)劃、租金預付和流轉風險保障金制度在農業(yè)供給側的導向作用。（4）借助市縣“互聯網+產權交易”與全國農村要素流轉信息化服務平臺，激發(fā)市場活力。
（二）培育集體經濟增長點，構筑緊密的鄉(xiāng)村利益共同體
1.探索集體經濟的有效實現形式，增強村級集體經濟的“造血”功能。其一，村組要破除思維定勢，既不能因為自然資源稟賦差而不發(fā)展集體經濟，又不能舍小求大、舍近求遠來發(fā)展集體經濟。要從內部發(fā)力，廣泛發(fā)動群眾、民主決策，從小的經濟增長點入手，逐步壯大集體產業(yè)規(guī)模。其二，應抓住資本下鄉(xiāng)契機，探索集體經濟的有效實現形式，以資本下鄉(xiāng)帶動混合集體經濟發(fā)展。
2.規(guī)范農村集體“三資”管理，盤活“三資”存量優(yōu)勢。農村“三資”普遍存在資金管理混亂、資產資源管理不力等問題，離保值增值要求尚有差距。應當深化對農村“三資”規(guī)范化管理，建設轄區(qū)內規(guī)范化、信息化管理平臺，以嚴查、細查、清查為導向，實現陽光增值。
（三）加強農村黨組織建設，做強黨建引領村民自治
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》、2019年中央一號文件、《關于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機制和政策體系的意見》都對“一肩挑”提出了目標要求。“一肩挑”并不能從根本上解決“元老級”村干部、鄉(xiāng)村精英外流、監(jiān)督不力、民意不達、“人難選、人難留、缺作為、缺活力”等問題。因此，應做強黨建，落實配套的人才儲備選拔、培訓教育、激勵及監(jiān)督制約制度。
（四）重視自治章程和村規(guī)民約，發(fā)揮其防控風險的作用
自治章程、村規(guī)民約均屬于廣義上的村規(guī)民約。村規(guī)民約效力不彰、執(zhí)行不力或并未執(zhí)行已成不爭的事實。應落實民政部、農業(yè)農村部、中央政法委等七部門聯合發(fā)布《關于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導意見》，指導鄉(xiāng)村普遍制定或修訂形成務實管用的村規(guī)民約。經村民會議民主議定且務實管用的村規(guī)民約，不僅能為解決村治現實性問題提供效力性支撐，還能為防控制度性風險、自治組織自身風險、來自于村民的風險和經濟生態(tài)風險做一些制度性安排。為發(fā)揮村規(guī)民約法治化防控風險的作用，政府、法院等部門應當對村委會建章立制給予法律幫助和指導。
（五）信息化手段回應村務公開需求，構筑團結的風險防控共同體
新時期的村民對村務信息公開的需求日益增長，且更加注重即時性、實據性。政府、自治組織應采用信息化手段深化村務公開，并藉此對村民自治實績進行監(jiān)測評估、預警。具體舉措有：（1）由縣級民政部門、紀監(jiān)委部門建設獨立的村務公開網或者將村務信息分類上傳公開于政府門戶網站；（2）建立“村民微信群”、“鄉(xiāng)村公眾號”，即時發(fā)布村務信息并答疑解惑；（3）保障村務監(jiān)督委員會履行職責，給村務監(jiān)督委員會配置攝影、錄音設備?；诖鍎毡O(jiān)督委員會職能定位，給其配置攝影、錄音設備，可以對村務決策、村務會議過程、村務公開情況等予以同步拍照或錄音，以備查閱、公開或傳輸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級主管部門存檔（試聽資料可有限度公開）。強調信息化手段及圖片、視聽資料的利用，既可以增強村務公開情況的實據性，解決掃黑除惡與違紀線索核查難問題，又可以實時監(jiān)測、評估、預警，讓村委會、村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同構筑起事前和事后完整的且可供溯源的自治風險防控體系。
（六）聚集風險防控，建立健全下鄉(xiāng)活動的長效機制
促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要不斷豐富下鄉(xiāng)活動內涵，建立健全送法、送政策、送技術、送服務下鄉(xiāng)的長效機制。其一，要聚焦風險防控開展下鄉(xiāng)活動，重點關注村民、自治組織、企業(yè)生產經營活動中遇到的困難和風險。其二，將送法下鄉(xiāng)與送政策下鄉(xiāng)置于同等重要的地位，廣泛且聯動地（多村，多下鄉(xiāng)主體、多受眾主體的聯動）開展政策宣講。其三，鼓勵和引導志愿服務組織、新型社會組織參與村民自治或提供服務，協助解決村治問題。其四，在做好送法、送政策、送技術下鄉(xiāng)的同時，側重做好政府部門、社會組織“送服務下鄉(xiāng)”工作。
（作者：四川省華鎣市人民法院審管辦及研究室副主任陸文輝）
