新時(shí)期村民自治風(fēng)險(xiǎn)的善治策略
——結(jié)合掃黑除惡及鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的分析
一、問(wèn)題的提出
圍繞“三農(nóng)”問(wèn)題，新時(shí)期的鄉(xiāng)村面臨著越來(lái)越多的法律和政策供給，大的方面有精準(zhǔn)扶貧、鄉(xiāng)村振興、掃黑除惡、鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化、城鄉(xiāng)融合發(fā)展，小的方面有村黨組織書記與村委會(huì)主任“一肩挑”、村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)、村規(guī)民約等等,它們均內(nèi)在統(tǒng)一于村民自治組織活動(dòng)的善治。村民自治組織既是掃黑除惡關(guān)注的重點(diǎn)，又是鄉(xiāng)村基層營(yíng)商環(huán)境的重要實(shí)踐主體，村民自治的運(yùn)行績(jī)效便是鄉(xiāng)村面臨的最為重要的營(yíng)商環(huán)境。只有實(shí)現(xiàn)村民自治組織活動(dòng)的善治，才能增強(qiáng)基層組織對(duì)黑惡勢(shì)力的“免疫力”，才能優(yōu)化鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境，實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村的全面振興。
村民自治治什么？華東理工大學(xué)教授曾浩認(rèn)為，我國(guó)社會(huì)治理的根本問(wèn)題是社會(huì)需求與社會(huì)需求供給的關(guān)系問(wèn)題，社會(huì)治理的基本對(duì)象是社會(huì)需求。這種提法符合我國(guó)社會(huì)矛盾轉(zhuǎn)化的實(shí)際。村民自治首要的是治理鄉(xiāng)村社會(huì)需求及由需求產(chǎn)生的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。綜合中國(guó)社會(huì)尤其是村民自治30多年的發(fā)展歷程來(lái)看，除自治精神、民主精神、穩(wěn)定農(nóng)村價(jià)值預(yù)設(shè)外，村民自治的價(jià)值預(yù)設(shè)中還蘊(yùn)含對(duì)社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的防控。社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控思想和理論可視為村民自治的重要正當(dāng)性支撐?！按迕褡灾物L(fēng)險(xiǎn)”是對(duì)村民自治過(guò)程中產(chǎn)生的制度性風(fēng)險(xiǎn)、自治組織自身的風(fēng)險(xiǎn)、來(lái)自村民的風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)等的統(tǒng)稱。在村民自治實(shí)踐中，基層民主政治要講，社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)防控也要講，政府、自治組織和村民應(yīng)著重增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)、反思意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，采取科學(xué)有效的策略減少和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)。
二、掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)揭示的村民自治風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)
掃黑除惡專項(xiàng)斗爭(zhēng)揭示了諸多村民自治風(fēng)險(xiǎn)。以四川省東部的廣安市為例，其2018年掃黑除惡舉報(bào)村黨支部書記、村主任、村民小組組長(zhǎng)等村干部涉黑惡的占線索核查總數(shù)39.82%、占涉農(nóng)線索總數(shù)86.28%。雖然定性為黑惡勢(shì)力的較少，但核查仍然反映出一些共性問(wèn)題：（1）線索核查難度普遍較大，對(duì)于1條涉農(nóng)舉報(bào)線索，核查組動(dòng)輒就對(duì)十幾個(gè)、幾十個(gè)村民展開(kāi)調(diào)查。（2）村民主觀臆測(cè)性舉報(bào)頻發(fā)。核查發(fā)現(xiàn)了“元老級(jí)”村干部治村導(dǎo)致自治弱化虛化、不恰當(dāng)?shù)匕l(fā)展集體經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)、違規(guī)低保、村務(wù)不公開(kāi)或公開(kāi)不足等比較突出的自治風(fēng)險(xiǎn)。依美國(guó)學(xué)者歐博文對(duì)村治類型的劃分，應(yīng)警惕村干部異變?yōu)榇灏?，警惕癱瘓村、專制村、失控村的出現(xiàn)。經(jīng)梳理，初步歸納出32條村民自治風(fēng)險(xiǎn)防控點(diǎn)。
在制度性風(fēng)險(xiǎn)中，農(nóng)地“三權(quán)分置”與“村改居”是時(shí)下熱議的改革制度，也存在潛在的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)。如三權(quán)分置容易產(chǎn)生集體所有權(quán)虛化、流轉(zhuǎn)雙方違約、農(nóng)地“非農(nóng)化”或“非糧化”及失地農(nóng)民社會(huì)保障風(fēng)險(xiǎn)?！按甯木印眲t可能誘發(fā)征地拆遷、集體資產(chǎn)管理風(fēng)險(xiǎn)、缺乏認(rèn)同等風(fēng)險(xiǎn)。自《民法總則》規(guī)定農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織法人、基層群眾性自治組織法人屬特別法人之后，組織或個(gè)別成員所為的行為，還面臨著印章管理風(fēng)險(xiǎn)、集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展投資風(fēng)險(xiǎn)、行政處罰和司法制裁風(fēng)險(xiǎn)。在財(cái)務(wù)管理方面，有村（組）帳村管、村帳鎮(zhèn)管、村帳雙管、組帳組管（財(cái)會(huì)人員管理）四種模式。不統(tǒng)一或不規(guī)范的村組財(cái)務(wù)管理模式，容易衍生廉政風(fēng)險(xiǎn)。
三、村民自治風(fēng)險(xiǎn)的善治策略
黨的十九大報(bào)告提出，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。這實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)調(diào)以村民自治為核心構(gòu)建新型鄉(xiāng)村治理體系，追求鄉(xiāng)村的善治。善治意指良好的治理，是使公共利益最大化的社會(huì)管理過(guò)程，它包含合法性、透明性、責(zé)任性、法治、回應(yīng)、有效性六個(gè)基本要素。以此作為拓展，善治可視為最好的風(fēng)險(xiǎn)防控策略，也是有效的鄉(xiāng)村營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化進(jìn)路。
（一）厲行法治，營(yíng)造優(yōu)質(zhì)的鄉(xiāng)村基層營(yíng)商環(huán)境
資本下鄉(xiāng)背景下，倡導(dǎo)“法治是最好的營(yíng)商環(huán)境”，基層政府和村民自治組織應(yīng)著力營(yíng)造更加穩(wěn)定公平透明、可預(yù)期的法治化營(yíng)商環(huán)境。要求做到：（1）嚴(yán)格依法辦事，樹立正確的政績(jī)觀；產(chǎn)業(yè)開(kāi)發(fā)要將依法保護(hù)投資者產(chǎn)權(quán)與守住耕地紅線和生態(tài)紅線、守住農(nóng)民權(quán)益不受損的底線結(jié)合起來(lái)。(2)深化“放管服”改革，集中力量整治市場(chǎng)及環(huán)境亂點(diǎn)、亂象，服務(wù)好、保護(hù)好工商資本下鄉(xiāng)的積極性。(3)建立資本下鄉(xiāng)的準(zhǔn)入機(jī)制，加強(qiáng)對(duì)投資項(xiàng)目的監(jiān)管和服務(wù)。要發(fā)揮村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展規(guī)劃、租金預(yù)付和流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度在農(nóng)業(yè)供給側(cè)的導(dǎo)向作用。（4）借助市縣“互聯(lián)網(wǎng)+產(chǎn)權(quán)交易”與全國(guó)農(nóng)村要素流轉(zhuǎn)信息化服務(wù)平臺(tái)，激發(fā)市場(chǎng)活力。
（二）培育集體經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，構(gòu)筑緊密的鄉(xiāng)村利益共同體
1.探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，增強(qiáng)村級(jí)集體經(jīng)濟(jì)的“造血”功能。其一，村組要破除思維定勢(shì)，既不能因?yàn)樽匀毁Y源稟賦差而不發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，又不能舍小求大、舍近求遠(yuǎn)來(lái)發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)。要從內(nèi)部發(fā)力，廣泛發(fā)動(dòng)群眾、民主決策，從小的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)入手，逐步壯大集體產(chǎn)業(yè)規(guī)模。其二，應(yīng)抓住資本下鄉(xiāng)契機(jī)，探索集體經(jīng)濟(jì)的有效實(shí)現(xiàn)形式，以資本下鄉(xiāng)帶動(dòng)混合集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展。
2.規(guī)范農(nóng)村集體“三資”管理，盤活“三資”存量?jī)?yōu)勢(shì)。農(nóng)村“三資”普遍存在資金管理混亂、資產(chǎn)資源管理不力等問(wèn)題，離保值增值要求尚有差距。應(yīng)當(dāng)深化對(duì)農(nóng)村“三資”規(guī)范化管理，建設(shè)轄區(qū)內(nèi)規(guī)范化、信息化管理平臺(tái)，以嚴(yán)查、細(xì)查、清查為導(dǎo)向，實(shí)現(xiàn)陽(yáng)光增值。
（三）加強(qiáng)農(nóng)村黨組織建設(shè)，做強(qiáng)黨建引領(lǐng)村民自治
《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃》、2019年中央一號(hào)文件、《關(guān)于建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系的意見(jiàn)》都對(duì)“一肩挑”提出了目標(biāo)要求?！耙患缣簟辈⒉荒軓母旧辖鉀Q“元老級(jí)”村干部、鄉(xiāng)村精英外流、監(jiān)督不力、民意不達(dá)、“人難選、人難留、缺作為、缺活力”等問(wèn)題。因此，應(yīng)做強(qiáng)黨建，落實(shí)配套的人才儲(chǔ)備選拔、培訓(xùn)教育、激勵(lì)及監(jiān)督制約制度。
（四）重視自治章程和村規(guī)民約，發(fā)揮其防控風(fēng)險(xiǎn)的作用
自治章程、村規(guī)民約均屬于廣義上的村規(guī)民約。村規(guī)民約效力不彰、執(zhí)行不力或并未執(zhí)行已成不爭(zhēng)的事實(shí)。應(yīng)落實(shí)民政部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、中央政法委等七部門聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于做好村規(guī)民約和居民公約工作的指導(dǎo)意見(jiàn)》，指導(dǎo)鄉(xiāng)村普遍制定或修訂形成務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約。經(jīng)村民會(huì)議民主議定且務(wù)實(shí)管用的村規(guī)民約，不僅能為解決村治現(xiàn)實(shí)性問(wèn)題提供效力性支撐，還能為防控制度性風(fēng)險(xiǎn)、自治組織自身風(fēng)險(xiǎn)、來(lái)自于村民的風(fēng)險(xiǎn)和經(jīng)濟(jì)生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)做一些制度性安排。為發(fā)揮村規(guī)民約法治化防控風(fēng)險(xiǎn)的作用，政府、法院等部門應(yīng)當(dāng)對(duì)村委會(huì)建章立制給予法律幫助和指導(dǎo)。
（五）信息化手段回應(yīng)村務(wù)公開(kāi)需求，構(gòu)筑團(tuán)結(jié)的風(fēng)險(xiǎn)防控共同體
新時(shí)期的村民對(duì)村務(wù)信息公開(kāi)的需求日益增長(zhǎng)，且更加注重即時(shí)性、實(shí)據(jù)性。政府、自治組織應(yīng)采用信息化手段深化村務(wù)公開(kāi)，并藉此對(duì)村民自治實(shí)績(jī)進(jìn)行監(jiān)測(cè)評(píng)估、預(yù)警。具體舉措有：（1）由縣級(jí)民政部門、紀(jì)監(jiān)委部門建設(shè)獨(dú)立的村務(wù)公開(kāi)網(wǎng)或者將村務(wù)信息分類上傳公開(kāi)于政府門戶網(wǎng)站；（2）建立“村民微信群”、“鄉(xiāng)村公眾號(hào)”，即時(shí)發(fā)布村務(wù)信息并答疑解惑；（3）保障村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)履行職責(zé)，給村務(wù)監(jiān)督委員會(huì)配置攝影、錄音設(shè)備?；诖鍎?wù)監(jiān)督委員會(huì)職能定位，給其配置攝影、錄音設(shè)備，可以對(duì)村務(wù)決策、村務(wù)會(huì)議過(guò)程、村務(wù)公開(kāi)情況等予以同步拍照或錄音，以備查閱、公開(kāi)或傳輸給鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣級(jí)主管部門存檔（試聽(tīng)資料可有限度公開(kāi)）。強(qiáng)調(diào)信息化手段及圖片、視聽(tīng)資料的利用，既可以增強(qiáng)村務(wù)公開(kāi)情況的實(shí)據(jù)性，解決掃黑除惡與違紀(jì)線索核查難問(wèn)題，又可以實(shí)時(shí)監(jiān)測(cè)、評(píng)估、預(yù)警，讓村委會(huì)、村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)共同構(gòu)筑起事前和事后完整的且可供溯源的自治風(fēng)險(xiǎn)防控體系。
（六）聚集風(fēng)險(xiǎn)防控，建立健全下鄉(xiāng)活動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制
促進(jìn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，需要不斷豐富下鄉(xiāng)活動(dòng)內(nèi)涵，建立健全送法、送政策、送技術(shù)、送服務(wù)下鄉(xiāng)的長(zhǎng)效機(jī)制。其一，要聚焦風(fēng)險(xiǎn)防控開(kāi)展下鄉(xiāng)活動(dòng)，重點(diǎn)關(guān)注村民、自治組織、企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)中遇到的困難和風(fēng)險(xiǎn)。其二，將送法下鄉(xiāng)與送政策下鄉(xiāng)置于同等重要的地位，廣泛且聯(lián)動(dòng)地（多村，多下鄉(xiāng)主體、多受眾主體的聯(lián)動(dòng)）開(kāi)展政策宣講。其三，鼓勵(lì)和引導(dǎo)志愿服務(wù)組織、新型社會(huì)組織參與村民自治或提供服務(wù)，協(xié)助解決村治問(wèn)題。其四，在做好送法、送政策、送技術(shù)下鄉(xiāng)的同時(shí)，側(cè)重做好政府部門、社會(huì)組織“送服務(wù)下鄉(xiāng)”工作。
（作者：四川省華鎣市人民法院審管辦及研究室副主任陸文輝）
