對(duì)話動(dòng)機(jī)
8月31日,關(guān)于修改個(gè)人所得稅法的決定經(jīng)十三屆全國(guó)人大常委會(huì)五次會(huì)議表決通過,修改后的個(gè)稅法將于自2019年1月1日起正式實(shí)施。為了讓納稅人盡早享受減稅紅利,2018年10月1日至12月31日期間,新個(gè)稅法開始試行。
個(gè)人所得稅法與每個(gè)人息息相關(guān),一直備受社會(huì)關(guān)注。圍繞新個(gè)稅法的相關(guān)焦點(diǎn)問題,記者與業(yè)內(nèi)有關(guān)專家展開對(duì)話。
對(duì)話人
中國(guó)政法大學(xué)財(cái)稅法研究中心主任施正文
北京大學(xué)法學(xué)院教授劉劍文
法制網(wǎng)記者杜曉
法制網(wǎng)實(shí)習(xí)生胡明楊
個(gè)稅綜合改革體現(xiàn)社會(huì)公平正義
記者:此次個(gè)人所得稅法修改被普遍認(rèn)為力度很大,此次修改的背景是什么?
施正文:黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于財(cái)政改革工作一項(xiàng)重要內(nèi)容就是稅制改革,要求建立綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度。以前不管是個(gè)稅改革還是法律修訂,主要是通過調(diào)整起征點(diǎn)進(jìn)行個(gè)稅調(diào)整,并沒有涉及一些比較根本的問題,比如課稅模式。過去是分類稅制,新制定的國(guó)家個(gè)人所得稅制度是綜合所得稅或者是綜合與分類相結(jié)合,綜合與分類相結(jié)合也是綜合所得稅,只是綜合的程度稍微小一點(diǎn)。
綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度在20多年前就提出來了,此次稅制改革不僅提出了這個(gè)要求,而且重申了時(shí)間節(jié)點(diǎn),即要在2020年之前完成改革。
劉劍文:黨的十八屆三中全會(huì)明確提出,要建立分類與綜合相結(jié)合的個(gè)人所得稅制度,個(gè)稅法修改是落實(shí)這一提法的有力舉措。個(gè)稅法自1980年制定后,中間經(jīng)過六次修改,最近一次修改是2011年,從2011年到今年是第七次修改。實(shí)際上,這些年來,居民收入情況、整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)以及社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生了很大變化。另外,修改個(gè)稅法也是落實(shí)黨的十八屆三中全會(huì)提出的稅收法定原則。還有一個(gè)背景就是國(guó)際上也在進(jìn)行稅制改革,對(duì)于中國(guó)還是有影響的。
記者:個(gè)人所得稅法的修改及實(shí)施,其重要意義體現(xiàn)在哪里?
施正文:要進(jìn)一步發(fā)揮個(gè)稅在收入分配中的調(diào)節(jié)作用。因?yàn)楝F(xiàn)在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中存在的一個(gè)問題就是收入差距擴(kuò)大、分配不公,所以要發(fā)揮稅收在收入分配調(diào)節(jié)中的作用。個(gè)稅是最主要的直接稅,稅收對(duì)收入進(jìn)行調(diào)節(jié)主要是靠個(gè)稅,所以這次改革主要是突出個(gè)稅調(diào)節(jié)分配的功能。突出個(gè)稅調(diào)節(jié)分配的功能不能僅僅調(diào)整起征點(diǎn),稅制模式也要轉(zhuǎn)型,因?yàn)榉诸惪赡軙?huì)造成不公平,所以要求綜合與分類相結(jié)合,更好發(fā)揮個(gè)稅作用。
另外一個(gè)就是調(diào)整稅率,稅率的調(diào)節(jié)力度是很大一項(xiàng),稅基和征管也會(huì)影響調(diào)節(jié)效果。對(duì)于高收入人群,雖然有稅率的規(guī)定,但是沒有征管手段是不行的,所以嚴(yán)格征管也有助于調(diào)節(jié)。個(gè)稅的定位和增值稅不一樣,增值稅主要是籌集財(cái)政收入,不能發(fā)揮調(diào)節(jié)功能,但個(gè)稅不一樣,個(gè)稅是直接針對(duì)個(gè)人按照收入征稅,適用的是累進(jìn)稅率,這種稅制的設(shè)計(jì)機(jī)制確保個(gè)稅能夠發(fā)揮調(diào)節(jié)功能。
個(gè)稅改革不僅僅是稅收和經(jīng)濟(jì)問題,從更深的層面來看,還涉及社會(huì)轉(zhuǎn)型、社會(huì)進(jìn)步、民主法治等。個(gè)稅改革是民主法治發(fā)展的一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié),因?yàn)閭€(gè)稅是直接稅,能提升公民的納稅意識(shí)和權(quán)利意識(shí),塑造現(xiàn)代公民?，F(xiàn)代公民不僅要承擔(dān)納稅的義務(wù),還要行使相應(yīng)的權(quán)利。
我們經(jīng)常說財(cái)稅是國(guó)家治理的基礎(chǔ)和支柱,但如果還是通過間接稅向企業(yè)征稅,那么稅收、稅制就不能在國(guó)家治理中發(fā)揮作用。因?yàn)楣姴皇羌{稅人,在間接稅中企業(yè)是納稅人,但是稅收的負(fù)擔(dān)最終是公眾承擔(dān),間接稅轉(zhuǎn)嫁到公眾身上,這是非透明的稅收。非透明的稅收就不是現(xiàn)代稅收,不利于塑造現(xiàn)代公民。個(gè)稅作為直接稅,有利于增強(qiáng)財(cái)稅透明度,體現(xiàn)了國(guó)家治理的轉(zhuǎn)型。
現(xiàn)代稅收制度契合現(xiàn)代國(guó)家的發(fā)展要求,這次個(gè)稅綜合改革,在我國(guó)稅制領(lǐng)域具有里程碑的意義,推進(jìn)了中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型。所以,這一次稅制改革的意義,不僅是通過稅制改革減了多少稅擴(kuò)大了消費(fèi),更重要的是建立了現(xiàn)代稅制,體現(xiàn)了社會(huì)公平正義。
怎樣看待個(gè)人所得稅起征點(diǎn)設(shè)置
記者:此次個(gè)人所得稅法修改為哪些人群帶來了減稅福利?
施正文:這次個(gè)稅改革的減稅福利主要惠及以工資薪金為主要收入來源甚至唯一收入來源的這一部分人,也就是說拿工資并且收入不高的中低收入者普遍減稅,因?yàn)檫m用于中低收入者的前三檔級(jí)距擴(kuò)大。這里有個(gè)限制條件,必須只有一項(xiàng)收入來源,就是工資薪金,那么你的稅負(fù)就會(huì)降。因?yàn)榧?jí)距擴(kuò)大相對(duì)來說可能會(huì)適用較低的稅率,但是達(dá)不到更高的級(jí)距,就不用按照那個(gè)稅率繳稅?，F(xiàn)在的方式是,一個(gè)月1500元以下適用3%的稅率,1500元到4500元要適用10%的稅率。按照新的個(gè)稅法,級(jí)距擴(kuò)大后就意味著1500元到3000元還是適用3%的稅率。除了稅率級(jí)距的擴(kuò)大,另外一個(gè)降稅的因素就是起征點(diǎn)提高,基本費(fèi)用扣除從3500元提高到5000元。這兩項(xiàng)減稅措施針對(duì)的就是拿工資的人群。
如果收入來源是多元的,不只是拿工資,還有綜合所得里的其他三項(xiàng)所得,比如勞務(wù)報(bào)酬所得,那稅負(fù)就不一定會(huì)下降。這是因?yàn)榫C合征稅要把工資之外三項(xiàng)所得也要匯總起來,意味著總收入提高了,有可能就適用于更高一級(jí)的稅率。也就是說,對(duì)于有多項(xiàng)收入來源的人,如果收入來源比較多、數(shù)額比較大,屬于中高收入者,他們的稅負(fù)就要高。雖然最高稅率沒有變化,但是稅負(fù)還是增加了,因?yàn)槔塾?jì)匯總征稅以后,稅率爬升,他們適用的稅率會(huì)更高。低收入者由于收入低,雖然收入多元化,如果收入很少,依然還是減稅。也就是說,專家學(xué)者、科技人員等靠自己的勞動(dòng)、智慧、貢獻(xiàn)取得的收入,如果收入比較高,稅負(fù)可能就會(huì)提升,甚至?xí)休^大幅度的提升。
劉劍文:減稅的福利不少,其核心還是向中低收入者傾斜。具體包括:一是起征點(diǎn)從3500元提高到5000元,對(duì)比過去這是一個(gè)很大的變化。二是增加了專項(xiàng)附加扣除,這也可以給人們帶來很多福利,特別是增加了對(duì)于贍養(yǎng)老人的支出。三是建立綜合所得稅制以后,對(duì)稅率的結(jié)構(gòu)、級(jí)距進(jìn)行了優(yōu)化,以前收入不算太高的人的稅負(fù)會(huì)有較大幅度下降。
記者:有觀點(diǎn)認(rèn)為,北上廣深這樣的一線大城市與三四線城市相比,居民的工資水平和生活成本差距很大,起征點(diǎn)提高到5000元對(duì)于大城市的人來說,生存壓力依舊不小,因此希望個(gè)稅起征點(diǎn)設(shè)置不同標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)該如何看待這一觀點(diǎn)?
施正文:這一想法可以理解,但是不可行也不必要。從國(guó)際上看,關(guān)于基本費(fèi)用的扣除,沒有哪個(gè)國(guó)家采取國(guó)內(nèi)不同地方適用不同標(biāo)準(zhǔn)的做法。
標(biāo)準(zhǔn)化的原因有許多,首先,雖然生活在大城市的生活成本高,但是相對(duì)來說收入也高,所以統(tǒng)一扣除起到一定的矯正作用,消除地區(qū)之間的差異。
其次,在管理上存在難度。如果地區(qū)之間做了區(qū)分,但是配套管理措施沒有跟上,就會(huì)成為逃稅漏稅的一個(gè)漏洞。以北京為例,如果北京的起征點(diǎn)高,有些人可能就會(huì)在北京設(shè)個(gè)辦公室,但是又怎么能知道他們就一定在北京工作呢?稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)這類事實(shí)的難度很大。另外,如果北京起征點(diǎn)高,為了避稅,優(yōu)秀人才都往北京去,這也不利于人才流動(dòng)。所以,個(gè)稅制度統(tǒng)一有助于全國(guó)協(xié)調(diào)發(fā)展、均衡發(fā)展。
劉劍文:首先,修改后的個(gè)稅法現(xiàn)在已經(jīng)通過了,下一步就是實(shí)施的問題?，F(xiàn)在說要根據(jù)各個(gè)地方的不同情況分別規(guī)定稅率,這是不可能的,個(gè)稅法修改之前或許還有可能。
其次,在2005年個(gè)稅法修改時(shí),大家也提到各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展差異較大,一線城市特別是在北上廣深這些城市生活的居民的支出負(fù)擔(dān)比其他城市大不少,能不能將起征點(diǎn)提高一些,體現(xiàn)差別化。這樣的想法是好的,但是從稅收的流向來講,不一定能達(dá)到目的。如果各地的起征點(diǎn)不一樣,起征點(diǎn)低的地方的人就會(huì)想方設(shè)法把收入轉(zhuǎn)移到起征點(diǎn)高的地方,這就造成了地區(qū)之間新的不平衡,出現(xiàn)稅收逆向流轉(zhuǎn)的問題。
最后,北上廣深這些地方看起來支出是大一些,某種意義上講起征點(diǎn)應(yīng)該高一點(diǎn),但是有些時(shí)候這是一個(gè)對(duì)等的關(guān)系,因?yàn)檫@些地方的人所享受的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)比二三四線城市多得多。所以我們應(yīng)該多維度去思考,這樣能更好地理解很多問題。
專項(xiàng)附加扣除應(yīng)該如何操作
記者:此次個(gè)稅法修改中增加了專項(xiàng)附加扣除,包括贍養(yǎng)老人的支出、子女教育支出、繼續(xù)教育支出、大病醫(yī)療支出、住房貸款利息和住房租金等與人民群眾生活密切相關(guān)的支出。如何確保相關(guān)規(guī)定在具體操作過程中公平合理?
施正文:這個(gè)問題是個(gè)稅法將來實(shí)施中的難點(diǎn),也是容易產(chǎn)生爭(zhēng)議的地方。專項(xiàng)附加扣除這一制度設(shè)計(jì)的目的,就是要突出公平性,因?yàn)椴煌彝ブg專項(xiàng)附加扣除的情況有差異,有的家庭有這些支出,有的家庭沒有這些支出,有的多,有的少。按照量能課稅和公平的原則,沒有這項(xiàng)支出就不扣,支出少就少扣,這樣才公平。
不過,要確保公平,還需要征管能力跟進(jìn)、納稅人遵紀(jì)守法等客觀條件來保障。如果這些配套條件不能提高,或者說不能有效核實(shí)納稅人專項(xiàng)附加扣除的情況,就會(huì)出現(xiàn)騙取專項(xiàng)附加扣除的現(xiàn)象,那就會(huì)成為一個(gè)漏洞,這是將來要注意的問題。
現(xiàn)在的問題是,修改后的個(gè)稅法沒有對(duì)專項(xiàng)附加扣除的具體范圍和標(biāo)準(zhǔn)做規(guī)定。未來,這方面的情況要考慮清楚,有待進(jìn)一步明確。改革不可能一步到位,需要逐步推進(jìn),但是要勇于擔(dān)當(dāng)爭(zhēng)取邁出更大步伐。為了提高可行性和可操作性,專項(xiàng)附加扣除將來在制定實(shí)施條例或者辦法時(shí),要本著積極、公平、可行的原則,既要有一定的力度,又不能太大。在操作層面,因?yàn)閷ｍ?xiàng)付附加扣除現(xiàn)在是分類、分項(xiàng)扣除,將來肯定要根據(jù)憑證或相關(guān)信息進(jìn)行扣除,相關(guān)部門也要審核,這樣才能做到防止騙取專項(xiàng)附加扣除。
專項(xiàng)附加扣除要有一定的技巧。比如,就住房貸款利息和租金來說,如果要讓那些真正沒有住房的人能夠通過這些扣除減輕一部分負(fù)擔(dān),那就不能扣除太少。還有子女教育,比如普通幼兒園和高檔私立幼兒園的收費(fèi)差距很大,所以過高的費(fèi)用肯定是不會(huì)扣除的。還有繼續(xù)教育比如MBA,不是為了解決有飯吃的問題,這個(gè)費(fèi)用肯定不會(huì)扣除。所以,6類專項(xiàng)附加扣除都是為了滿足基本生活的需要,是普適性的,所有人都會(huì)遇到的,要根據(jù)這個(gè)來制定標(biāo)準(zhǔn),不屬于這個(gè)范圍的過高消費(fèi)和超前消費(fèi)不能被考慮,這是一個(gè)原則。
記者:具體應(yīng)該采取什么方法來實(shí)施專項(xiàng)附加扣除?
施正文:我想不會(huì)采取完全拿發(fā)票和拿憑證來扣除的辦法。因?yàn)槲覀儗?duì)專項(xiàng)附加扣除都有限額,如果超過規(guī)定的限額就不會(huì)扣除,在限額以內(nèi)的要考慮實(shí)際情況。
一開始可能會(huì)采取比較簡(jiǎn)單的方法,可能實(shí)行定額扣除。以子女教育來說,只要是未成年人,一個(gè)人一年扣多少,兩個(gè)孩子又扣多少,不管在哪個(gè)學(xué)校上學(xué)扣除的數(shù)額都是確定的。沒有子女的那部分人就得不到,因?yàn)橛凶优目隙〞?huì)上幼兒園,所以就不用稅務(wù)機(jī)關(guān)核實(shí)了。高檔幼兒園和普通幼兒扣除一樣多。再比如繼續(xù)教育,如果處于失業(yè)狀態(tài),個(gè)稅上就會(huì)扣除,因?yàn)榭赡苄枰獏⒓勇殬I(yè)培訓(xùn)才能上崗,無論你參加什么崗位培訓(xùn)、參加哪個(gè)培訓(xùn)班、價(jià)格多少,只要屬于登記失業(yè)的,個(gè)稅就會(huì)扣除。
住房貸款利息和住房租金可能也有一個(gè)限額,在限額以內(nèi)進(jìn)行扣除。所以在這種情況下,假如一年或者一個(gè)月租金沒有那么高,沒有超出限額,那就少扣一點(diǎn)；超過了就不能扣；租金少了就按照實(shí)際的扣除。所以專項(xiàng)附加扣除既要公平又要兼顧可行,因?yàn)槿绻豢尚芯蜁?huì)成為稅收漏洞。
記者:還有觀點(diǎn)認(rèn)為,專項(xiàng)附加扣除的申報(bào)程序過于復(fù)雜。應(yīng)該如何提高申報(bào)效率?
施正文:將來,對(duì)于綜合征稅來說,個(gè)人需要申報(bào),但是稅務(wù)機(jī)關(guān)也會(huì)提供更多納稅服務(wù)。將來稅務(wù)機(jī)關(guān)和其他各個(gè)部門應(yīng)該實(shí)現(xiàn)信息共享,稅務(wù)機(jī)關(guān)根據(jù)搜集到的信息給出申報(bào)表。
其中,住房貸款利息和住房租金可能需要自行申報(bào),有利于防止避稅。因?yàn)楝F(xiàn)在租房逃稅現(xiàn)象很嚴(yán)重,出租方不會(huì)主動(dòng)告訴稅務(wù)機(jī)關(guān)說自己把房子租出去了。但是將來要是租房子想要進(jìn)行專項(xiàng)附加扣除,就需要向稅務(wù)部門提供出租方的信息,這樣稅務(wù)機(jī)關(guān)就可以向出租方征稅。
劉劍文:國(guó)家稅務(wù)總局現(xiàn)在下了指令,要加強(qiáng)個(gè)人所得稅領(lǐng)域申報(bào)的干部培訓(xùn),同時(shí)也要重視互聯(lián)網(wǎng)在個(gè)稅申報(bào)方面的功能和作用。隨著技術(shù)的發(fā)展,個(gè)稅申報(bào)應(yīng)該不會(huì)很難。因?yàn)楦母镏蟮膫€(gè)稅是2019年1月1日生效,真正申報(bào)則是2020年,這個(gè)過程對(duì)于信息搜集和整理很重要。另外,稅務(wù)機(jī)關(guān)的申報(bào)系統(tǒng)應(yīng)該盡量簡(jiǎn)化,便于操作和使用。
