授權(quán)和控權(quán)的平衡 ——淺談新修正的監(jiān)察法
2025年6月1日起，新修正的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法》（以下簡(jiǎn)稱監(jiān)察法）正式施行。第十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十三次會(huì)議表決通過(guò)的關(guān)于修改監(jiān)察法的決定共24條，主要包括五個(gè)方面內(nèi)容：完善立法目的、監(jiān)察工作原則和派駐監(jiān)督；新增監(jiān)察措施，授予監(jiān)察機(jī)關(guān)必要的權(quán)力；完善監(jiān)察程序；充實(shí)反腐敗國(guó)際合作的內(nèi)容；強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)的自身建設(shè)。修正后的監(jiān)察法共計(jì)9章78條。為了落實(shí)新修正的監(jiān)察法，2025年4月27日國(guó)家監(jiān)察委員會(huì)全體會(huì)議修訂通過(guò)的《中華人民共和國(guó)監(jiān)察法實(shí)施條例》也于2025年6月1日起正式施行。
此次監(jiān)察法的修正作為鞏固拓展國(guó)家監(jiān)察體制改革成果的重要舉措，對(duì)解決新形勢(shì)下監(jiān)察工作中的突出問(wèn)題，進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)察工作規(guī)范化、法治化具有重要意義。此次修正的監(jiān)察法體現(xiàn)了授權(quán)和控權(quán)的平衡。授權(quán)指賦予監(jiān)察機(jī)關(guān)必要的權(quán)力，進(jìn)一步完善反腐敗工作體制機(jī)制，強(qiáng)化派駐監(jiān)督和反腐敗國(guó)際合作，增設(shè)必要的監(jiān)察強(qiáng)制措施，增強(qiáng)治理腐敗效能?？貦?quán)指要明確監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力的界限，規(guī)范監(jiān)察權(quán)在法治軌道上依法行使。在法律具體適用過(guò)程中，要防止“燈下黑”，確保監(jiān)察權(quán)受監(jiān)督、有約束。即必須強(qiáng)調(diào)人權(quán)保障，完善監(jiān)察程序，嚴(yán)格批準(zhǔn)權(quán)限，健全監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)控機(jī)制，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察工作的規(guī)范化、法治化、正規(guī)化。
具體而言，授權(quán)和控權(quán)的平衡主要體現(xiàn)在監(jiān)察法第四章“監(jiān)察權(quán)限”、第五章“監(jiān)察程序”和第七章“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”。這三章修改數(shù)量共18條，在此次監(jiān)察法修改中占比較高。其中，“監(jiān)察權(quán)限”部分，修改4條新增3條，主要是給監(jiān)察機(jī)關(guān)賦能和授權(quán)的規(guī)定；“監(jiān)察程序”部分，修改6條新增2條；“對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的監(jiān)督”部分，修改1條新增2條，主要著眼于監(jiān)督制約監(jiān)察機(jī)關(guān)行使權(quán)力。
多處修改體現(xiàn)授權(quán)理念
創(chuàng)設(shè)監(jiān)察再派出制度，增強(qiáng)監(jiān)察全覆蓋的有效性。一些特定的單位、國(guó)有企業(yè)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，可以向其駐在單位的下一級(jí)單位再派出；國(guó)家監(jiān)委派駐監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員可以向駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的普通高等學(xué)校再派出；國(guó)家監(jiān)委派駐國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)察機(jī)構(gòu)可以向駐在單位管理領(lǐng)導(dǎo)班子的國(guó)有企業(yè)再派出。
授予必要的監(jiān)察權(quán)限，增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)反腐敗能力。首先，科學(xué)構(gòu)建監(jiān)察強(qiáng)制措施體系，新增強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)三項(xiàng)監(jiān)察強(qiáng)制措施。其次，明確談話、函詢措施的法律地位，優(yōu)化勘驗(yàn)檢查措施相關(guān)表述，增加調(diào)查實(shí)驗(yàn)規(guī)定。最后，優(yōu)化延長(zhǎng)留置期限，適應(yīng)監(jiān)察辦案實(shí)際，解決重大復(fù)雜案件留置期限緊張問(wèn)題，從而保證辦案質(zhì)量和效果。
充實(shí)完善國(guó)家監(jiān)委反腐敗國(guó)際合作職責(zé)。與國(guó)際刑事司法協(xié)助法等法律進(jìn)行銜接，明確反腐敗執(zhí)法合作、引渡、司法協(xié)助、被判刑人的移管、資產(chǎn)追回、信息交流六項(xiàng)工作。
新修正的監(jiān)察法中的控權(quán)措施
強(qiáng)調(diào)保障人權(quán)。其一，在監(jiān)察工作原則中，新修正的監(jiān)察法增加“尊重和保障人權(quán)”規(guī)定，明確保障監(jiān)察對(duì)象及相關(guān)人員的合法權(quán)益。將人權(quán)保障理念落實(shí)到調(diào)查取證、措施適用、救濟(jì)機(jī)制等新增規(guī)定之中。其二，在監(jiān)察程序中增加規(guī)定“調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)依法文明規(guī)范開(kāi)展調(diào)查工作”，并明確不得以暴力等方式收集證據(jù)，堅(jiān)決杜絕違法取證。其三，強(qiáng)調(diào)保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)、自主經(jīng)營(yíng)權(quán)，嚴(yán)禁利用職權(quán)非法干擾企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)。需要企業(yè)經(jīng)營(yíng)者協(xié)助調(diào)查的，應(yīng)當(dāng)保障其人身權(quán)利、財(cái)產(chǎn)權(quán)利和其他合法權(quán)益，避免或者盡量減少對(duì)企業(yè)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的影響。其四，強(qiáng)化保密要求，將監(jiān)督、調(diào)查過(guò)程中知悉的工作秘密和個(gè)人信息納入保密范圍。
嚴(yán)格規(guī)范監(jiān)察強(qiáng)制措施適用。首先，使用列舉式的立法技術(shù)對(duì)新增強(qiáng)制措施的適用情形、權(quán)限和程序進(jìn)行規(guī)定。明確強(qiáng)制到案、責(zé)令候查、管護(hù)要經(jīng)監(jiān)察機(jī)關(guān)主要負(fù)責(zé)人批準(zhǔn)。增加將管護(hù)、留置措施依法變更為責(zé)令候查措施的規(guī)定，體現(xiàn)慎用管護(hù)、留置措施的精神。其次，嚴(yán)格限定留置期限再延長(zhǎng)和重新計(jì)算的審批層級(jí)、適用條件和次數(shù)等，防止實(shí)踐中被濫用。最后，明確審理程序的法律地位，要求對(duì)案件事實(shí)和證據(jù)、性質(zhì)認(rèn)定、程序手續(xù)、涉案財(cái)物等進(jìn)行全面審理，強(qiáng)化監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部調(diào)查部門和審理部門的互相制約。
強(qiáng)化對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)、監(jiān)察人員監(jiān)督和違法行為的責(zé)任。其一，新增監(jiān)察禁閉措施，體現(xiàn)對(duì)監(jiān)察人員從嚴(yán)監(jiān)督和約束。監(jiān)察人員涉嫌嚴(yán)重職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪，為防止造成更為嚴(yán)重的后果或者惡劣影響，監(jiān)察機(jī)關(guān)經(jīng)依法審批，可以對(duì)其采取禁閉措施。其二，明確承擔(dān)留置場(chǎng)所看護(hù)勤務(wù)的機(jī)關(guān)，要求由公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)省級(jí)以下監(jiān)察機(jī)關(guān)留置場(chǎng)所的看護(hù)勤務(wù)，并對(duì)留置看護(hù)隊(duì)伍的管理作了原則規(guī)定。其三，明確特約監(jiān)察員的法律地位。特約監(jiān)察員對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員履行職責(zé)情況實(shí)行監(jiān)督。其四，完善申訴追責(zé)機(jī)制。結(jié)合新增監(jiān)察強(qiáng)制措施、保護(hù)企業(yè)產(chǎn)權(quán)和自主經(jīng)營(yíng)權(quán)的要求，相應(yīng)完善對(duì)監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法辦案的申訴制度和責(zé)任追究規(guī)定。
平衡授權(quán)和控權(quán)的具體制度設(shè)計(jì)
平衡授權(quán)和控權(quán)體現(xiàn)在新修正的監(jiān)察法的許多制度設(shè)計(jì)中。例如，新增的監(jiān)察措施，一方面屬于授權(quán)規(guī)范，另一方面其嚴(yán)格的審批程序、時(shí)限規(guī)定及申訴機(jī)制又體現(xiàn)了控權(quán)精神。
首先，新增加的強(qiáng)制到案措施解決了部分被調(diào)查人拒不到案的問(wèn)題，但新修正的監(jiān)察法同時(shí)規(guī)定，其持續(xù)時(shí)間不得超過(guò)十二小時(shí)，若需要轉(zhuǎn)為管護(hù)或留置措施的，強(qiáng)制到案持續(xù)的時(shí)間不得超過(guò)二十四小時(shí)，且不得以連續(xù)強(qiáng)制到案的方式變相拘禁被調(diào)查人。
其次，對(duì)不符合留置條件但需要繼續(xù)調(diào)查的被調(diào)查人可采取責(zé)令候查措施，限制其離開(kāi)居住地并要求配合調(diào)查，但新修正的監(jiān)察法同時(shí)規(guī)定，責(zé)令候查最長(zhǎng)不得超過(guò)十二個(gè)月，被調(diào)查人及其近親屬有權(quán)申請(qǐng)變更措施，監(jiān)察機(jī)關(guān)須在三日內(nèi)作出決定并說(shuō)明理由。
最后，對(duì)存在逃跑、自殺風(fēng)險(xiǎn)的自動(dòng)投案或主動(dòng)交代問(wèn)題人員，可采取管護(hù)措施。該措施將有效增強(qiáng)監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)對(duì)突發(fā)事件的能力，賦予其短暫限制調(diào)查對(duì)象人身自由的權(quán)力。同時(shí)，新修正的監(jiān)察法規(guī)定，采取管護(hù)措施后，應(yīng)當(dāng)立即將被管護(hù)人員在二十四小時(shí)內(nèi)送留置場(chǎng)所，七日內(nèi)作出留置或解除管護(hù)的決定，特殊情況僅可延長(zhǎng)一日至三日。
新修正的監(jiān)察法進(jìn)一步平衡授權(quán)和控權(quán)之間的張力，不僅及時(shí)回應(yīng)了社會(huì)重大關(guān)切，還充分表明監(jiān)察機(jī)關(guān)既要有效行使監(jiān)察職責(zé)，又要自覺(jué)接受監(jiān)督的制度設(shè)計(jì)初衷。
本文為陜西省社科基金專項(xiàng)項(xiàng)目“黨和國(guó)家監(jiān)督體系中問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：2024FS04）的階段性研究成果。（作者為西北政法大學(xué)紀(jì)檢監(jiān)察學(xué)院教授）
