核心提示:古樹名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國古樹名木保護(hù)工作取得了長足進(jìn)步和可喜成績。但古樹名木保護(hù)工作仍存在一些亟待解決的體制機(jī)制問題。在此背景下，國務(wù)院頒布《古樹名木保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），自2025年3月15日起施行。
以法治力量守護(hù)“綠色國寶”
古人云，“名園易得，古樹難求”。散布山水間的古樹名木，以年輪為光陰作證，被稱作“綠色國寶”“有生命的文物”?！ ?/span>
古樹名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國古樹名木保護(hù)工作取得了長足進(jìn)步和可喜成績。但古樹名木保護(hù)工作仍存在一些亟待解決的體制機(jī)制問題。在此背景下，國務(wù)院頒布《古樹名木保護(hù)條例》（以下簡稱《條例》），自2025年3月15日起施行。這是我國首次以行政法規(guī)形式，明確古樹名木保護(hù)管理工作應(yīng)遵守的行為規(guī)范，填補(bǔ)了古樹名木保護(hù)領(lǐng)域國家層面的法規(guī)空白。古樹名木迎來了法治保護(hù)的春天。
《條例》在古樹名木法治保護(hù)方面，作了哪些規(guī)定？實施過程中，有哪些值得注意的地方？近日，民主與法制社記者就此采訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長、生態(tài)法研究中心主任、法學(xué)教授楊朝霞，中南林業(yè)科技大學(xué)法學(xué)院教授、湖南省生態(tài)安全檢查理論研究中心研究員胡瀟瀟。
古樹名木分級分類科學(xué)施策
《條例》出臺前，2000年9月實施的《城市古樹名木保護(hù)管理辦法》（以下簡稱《辦法》）對我國城市古樹名木保護(hù)管理工作發(fā)揮了積極作用，但《辦法》效力層級較低、適用范圍存在局限性?！ ?/span>
第二次全國古樹名木資源普查結(jié)果顯示，我國普查范圍內(nèi)的古樹名木共508.19萬株，約95%分布在鄉(xiāng)村。楊朝霞表示：“相較《辦法》及其他現(xiàn)行古樹名木相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，《條例》不僅擴(kuò)大了適用范圍，還增加了保護(hù)等級?！掇k法》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和風(fēng)景名勝區(qū)的古樹名木保護(hù)管理，《條例》則將鄉(xiāng)村等其他偏遠(yuǎn)地方的古樹名木納入保護(hù)，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村古樹名木保護(hù)的立法空白。此外，《辦法》僅將古樹名木分為一級和二級，《條例》則對古樹實行三級保護(hù)、對名木均實行一級保護(hù)?！薄 ?/span>
“一直以來，古樹名木分類認(rèn)定的主要爭議集中在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和范圍模糊。如，人工培育的樹木是否應(yīng)納入保護(hù)范圍存在爭議?！焙鸀t瀟表示，《條例》明確古樹不包括人工培育、以生產(chǎn)木材為主要目的的商品林中的樹木，主要是突出古樹名木的歷史、文化和生態(tài)價值，避免保護(hù)資源過度分散，實現(xiàn)保護(hù)與利用的平衡。楊朝霞也關(guān)注到了該問題。他認(rèn)為，《條例》引入功能管制、目標(biāo)導(dǎo)向的思維，不以保護(hù)古樹名木為由“一刀切”，充分發(fā)揮人工商品林的經(jīng)濟(jì)效益，切實維護(hù)林業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。
過去，分級標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不靈活等問題，一直是古樹名木分級保護(hù)的痛點難點。《條例》對古樹按照樹齡實行分級保護(hù)，對樹齡500年以上、300年以上不滿500年、100年以上不滿300年的古樹，分別實行一級、二級、三級保護(hù)；對名木均實行一級保護(hù)；考慮到部分城市實際，允許省級人民政府根據(jù)實際情況對城市古樹實行提級保護(hù)?！ ?/span>
“優(yōu)化分級保護(hù)制度，是《條例》的主要亮點之一?！睏畛急硎?，《條例》突出針對樹齡不同、權(quán)屬不同、分布區(qū)域和形式不同的古樹名木，創(chuàng)新性地提出了靈活保護(hù)、提級保護(hù)制度。例如，由于不同地區(qū)氣候條件和生態(tài)環(huán)境的差異，樹木的生長繁殖狀態(tài)不一，有些地區(qū)300年以上樹齡的樹木便已稀缺?！稐l例》賦予了地方管理部門提級保護(hù)的靈活事權(quán)，體現(xiàn)了因地制宜的環(huán)境治理理念?！ ?/span>
楊朝霞介紹，古樹的分級認(rèn)定長期以樹齡為主要指標(biāo)，樹齡會伴隨時間的推移有所變化。對此，《條例》明確全國綠化委員會定期開展全國古樹名木資源普查；縣級以上人民政府古樹名木主管部門適時開展古樹名木資源補(bǔ)充調(diào)查，并根據(jù)普查、補(bǔ)充調(diào)查結(jié)果認(rèn)定古樹名木，確立了古樹名木動態(tài)管理模式，這對各地統(tǒng)一規(guī)范古樹名木普查和認(rèn)定程序具有積極指導(dǎo)意義?！?/span>
古樹名木管護(hù)責(zé)任落實落細(xì)
近年來，全國不少地區(qū)對古樹名木實施“一樹一檔”“一樹一策”的保護(hù)管理模式，重點區(qū)域和具有重要價值的古樹名木得到了有效保護(hù)。但部分地區(qū)，一些古樹仍在遭受“微破壞”“慢破壞”，甚至“保護(hù)性破壞”。
楊朝霞認(rèn)為，古樹名木日常養(yǎng)護(hù)長期存在的主要問題是“科學(xué)養(yǎng)護(hù)”缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)缺乏框架性規(guī)定，這導(dǎo)致部分區(qū)域古樹名木保護(hù)流于形式。《條例》第十二條規(guī)定，縣級人民政府古樹名木主管部門應(yīng)當(dāng)按照有利于加強(qiáng)古樹名木日常養(yǎng)護(hù)的原則，明確有關(guān)單位、個人作為日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任人，與其簽訂日常養(yǎng)護(hù)協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。胡瀟瀟表示，《條例》有效解決了保護(hù)古樹名木的責(zé)任劃分、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行力度等問題，為古樹名木保護(hù)提供了更堅實的制度保障?！ ?/span>
以新興技術(shù)賦能古樹名木保護(hù)至關(guān)重要。古樹名木也會面臨“生老病死”。對此，《條例》明確了縣級人民政府古樹名木主管部門救治復(fù)壯的責(zé)任，實現(xiàn)日常養(yǎng)護(hù)與專業(yè)救治有機(jī)銜接。楊朝霞建議，應(yīng)當(dāng)按照古樹名木的生命周期，建立“監(jiān)測—進(jìn)入—體檢—救護(hù)—退出”機(jī)制，增設(shè)“健康體檢”制度，為后續(xù)專業(yè)養(yǎng)護(hù)奠定信息基礎(chǔ)。同時，優(yōu)化智慧管理系統(tǒng)，通過開發(fā)上線的“全國古樹名木智慧管理系統(tǒng)”，將每一株古樹名木都落到“圖上”，實現(xiàn)精準(zhǔn)管理。
“對于古樹名木的保護(hù)，不僅要有健全完善的制度，還要有懂得保護(hù)的管理和技術(shù)人才?！睏畛急硎荆稐l例》關(guān)于“古樹名木保護(hù)管理情況，應(yīng)當(dāng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計”等規(guī)定，是打通古樹名木保護(hù)“最后一公里”的重要舉措?！稐l例》還規(guī)定了諸多獎勵條款，例如，第六條規(guī)定國家鼓勵通過認(rèn)捐、認(rèn)養(yǎng)等多種形式資助古樹名木保護(hù)事業(yè)，第十二條規(guī)定，對在古樹名木保護(hù)管理工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位、個人按照國家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎勵等；還明確提出，“縣級人民政府古樹名木主管部門應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任人的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)”。這些規(guī)定有助于提升全社會對古樹名木保護(hù)的參與度，提高相關(guān)責(zé)任人的科學(xué)養(yǎng)護(hù)能力和保護(hù)管理水平。
嚴(yán)厲打擊涉古樹名木違法犯罪
2600年樹齡的“古楠木王”被切塊盜走，500年樹齡的樟木被灌注農(nóng)藥，100多年樹齡的“金彈子”被鋸斷樹根……近年來，非法采伐、毀壞古樹名木的案件時有發(fā)生。
對于違法采伐、移植或損害古樹名木及其生長環(huán)境的違法行為，楊朝霞表示，《條例》頒行前，《辦法》以規(guī)定違法行為模式為主，對于民事賠償責(zé)任、行政處罰責(zé)任的追究需結(jié)合《城市綠化條例》予以適用，而該條例缺乏具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》深入貫徹落實“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”理念，不僅對民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任作了全面規(guī)定，而且普遍采用了“行政處罰+責(zé)令改正”“分類處罰，分級罰款”模式。這扭轉(zhuǎn)了“重處罰，輕修復(fù)”“重行政，輕民事”“重罰則，輕標(biāo)準(zhǔn)”的原有格局，強(qiáng)化了對違法行為的區(qū)分精度和打擊力度，增強(qiáng)了法律制裁的威懾力和針對性?！ ?/span>
過去，對破壞古樹名木的行為缺乏統(tǒng)一追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致司法實踐中對古樹名木的價值認(rèn)定存在較大差異。例如，在廣西南寧市高山榕樹枝被撞斷案中，貨車撞上“風(fēng)水樹”，保險公司認(rèn)定理賠金額為3000元，村民則要求賠償8.8萬元。在江西撫州古樟樹破壞案中，始于三國時期的古樟樹被機(jī)動車撞損，法院最終認(rèn)定賠償26萬余元。在全國首例古樹名木環(huán)境公益訴訟案中，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府及村委會偷偷移栽1870棵古棗樹并導(dǎo)致大面積死亡，鎮(zhèn)政府被判賠償361萬元。
楊朝霞介紹，在上述案件中，民眾難以確定其不法行為造成的損失及社會危害性。《條例》第二十六條、第二十七條、第二十八條明確了破壞古樹名木各類違法行為的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，這將在一定程度上規(guī)范裁判尺度不一問題?！ ?/span>
“《條例》對破壞古樹名木的行為統(tǒng)一了追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對其法律責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)定，形成分層定責(zé)機(jī)制。”胡瀟瀟表示，依照《條例》第二十九條的規(guī)定，民事責(zé)任方面，非法采伐、移植或損害古樹名木及其生長環(huán)境，給他人造成人身、財產(chǎn)等權(quán)益損害的，須依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任；行政責(zé)任方面，相關(guān)行為將面臨責(zé)令停止侵害、沒收違法所得、罰款等處罰，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；刑事責(zé)任方面，構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《中華人民共和國刑法》第三百四十四條的規(guī)定，以危害國家重點保護(hù)植物罪定罪處罰?！ ?/span>
統(tǒng)籌推進(jìn)古樹名木保護(hù)發(fā)展
古樹名木具有深厚的歷史文化內(nèi)涵，承載著生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“綠色使命”。為保障古樹名木文化延綿不息，統(tǒng)籌古樹名木保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展，《條例》明確在不損害古樹名木及其生長環(huán)境的前提下，允許合理利用古樹名木資源開展保護(hù)技術(shù)、遺傳育種、生物學(xué)等科學(xué)研究，結(jié)合歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落及傳統(tǒng)節(jié)慶、民俗挖掘古樹名木的歷史文化價值，允許傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)樹種權(quán)利人依法開展必要的生產(chǎn)經(jīng)營活動。同時，提倡開展科普宣教促進(jìn)古樹名木資源與生態(tài)旅游融合發(fā)展。湖南省永州市雙牌縣以培育桐子坳村古銀杏群旅游模式探索試點“古樹名木+生態(tài)旅游”，助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收致富，便是古樹名木保護(hù)、傳承和利用的一個典型模式?！ ?/span>
楊朝霞認(rèn)為，《條例》在全面保護(hù)古樹名木的基礎(chǔ)上注重文化傳承與合理利用，充分發(fā)揮古樹名木的多重價值，踐行生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好“三生共贏”生態(tài)文明理念，實現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展良性循環(huán)?！ ?/span>
胡瀟瀟認(rèn)為，《條例》允許合理挖掘、利用其生態(tài)價值、歷史文化價值和經(jīng)濟(jì)價值，有利于促進(jìn)古樹名木保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的協(xié)調(diào)，推動形成保護(hù)與利用良性互動的長效機(jī)制。
