摘要：平臺(tái)企業(yè)除具備一般市場(chǎng)主體身份外，還具有平臺(tái)內(nèi)活動(dòng)的組織者與治理者身份，這為平臺(tái)帶來(lái)了不同于公權(quán)力的獨(dú)特“私權(quán)力”。以法律規(guī)范規(guī)制為主導(dǎo)的“法律秩序”和以平臺(tái)自治規(guī)范調(diào)整為主導(dǎo)的“平臺(tái)秩序”組成的雙重秩序，反映了平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)和治理規(guī)律。隨著網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“法律秩序”不斷趨嚴(yán)，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管要把握好時(shí)代需求，找準(zhǔn)自身定位。完善的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管需要在把握雙重秩序規(guī)律的基礎(chǔ)上，回應(yīng)由“公權(quán)力—私權(quán)利”到“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”的格局變化。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管既要在公私主體間科學(xué)配置責(zé)任義務(wù)，均衡約束公私權(quán)力，也要?jiǎng)?chuàng)造平臺(tái)企業(yè)積極參與監(jiān)管的環(huán)境，優(yōu)化合作監(jiān)管機(jī)制，還要在堅(jiān)持底線的基礎(chǔ)上審慎調(diào)控“平臺(tái)秩序”，推動(dòng)“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”良性互動(dòng)。
關(guān)鍵詞：平臺(tái)治理；平臺(tái)監(jiān)管；雙重秩序；法律秩序；私權(quán)力
網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)帶來(lái)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)的新繁榮，也帶來(lái)了“正在迅速發(fā)展的經(jīng)濟(jì)組織變革”，推動(dòng)了“去中心化”的網(wǎng)絡(luò)1.0時(shí)代向圍繞網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)“再中心化”的網(wǎng)絡(luò)2.0時(shí)代的演進(jìn)。“平臺(tái)”這一概念在使用中主要有兩種含義：第一種強(qiáng)調(diào)其支撐作用，將其作為技術(shù)支撐的載體，如各類操作系統(tǒng)，是軟件應(yīng)用程序開發(fā)、運(yùn)行的基礎(chǔ)。第二種強(qiáng)調(diào)其連接組織作用，致力于促進(jìn)不同用戶尤其是其他服務(wù)提供者與終端用戶之間的互動(dòng)。在網(wǎng)絡(luò)治理的語(yǔ)境下，平臺(tái)更多地被視為一種經(jīng)濟(jì)組織，但這并不影響平臺(tái)所有者對(duì)整個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生態(tài)（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)生態(tài)”）的特殊支撐地位。本文的討論主要圍繞電商平臺(tái)、內(nèi)容平臺(tái)這兩類最有代表性的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)展開。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)（以下簡(jiǎn)稱“平臺(tái)企業(yè)”）代表著一種全新的經(jīng)濟(jì)組織形式，它強(qiáng)調(diào)通過信息技術(shù)聚合不同群體和地區(qū)的資源，利用線上溝通便利、快捷的特點(diǎn)形成規(guī)模優(yōu)勢(shì)。伴隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，平臺(tái)企業(yè)功能的重心也發(fā)生了由信息通道的“連接者”向生態(tài)秩序的“治理者”的位移。圍繞平臺(tái)生態(tài)日益形成一種雙重秩序：以法律規(guī)范規(guī)制為主導(dǎo)的“法律秩序”和以平臺(tái)企業(yè)的自治規(guī)范調(diào)整為主導(dǎo)的“平臺(tái)秩序”。下文將在分析網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理雙重秩序規(guī)律的基礎(chǔ)上，著眼公權(quán)力在平臺(tái)企業(yè)監(jiān)管中遇到的挑戰(zhàn)，提出促進(jìn)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)規(guī)范發(fā)展的監(jiān)管完善路徑。
一、平臺(tái)生態(tài)中的“雙重秩序”
（一）平臺(tái)生態(tài)中的主體關(guān)系架構(gòu)
平臺(tái)生態(tài)中的主體，除了行使公權(quán)力的公主體外，還包括多種私主體：既有作為平臺(tái)所有者的平臺(tái)企業(yè)，也有平臺(tái)內(nèi)用戶（包括消費(fèi)者等平臺(tái)終端用戶；以及利用平臺(tái)向終端用戶提供服務(wù)的私主體，即平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者），還包括平臺(tái)外的其他權(quán)利人（如主張平臺(tái)上售賣的產(chǎn)品侵犯其著作權(quán)或商標(biāo)權(quán)的知識(shí)產(chǎn)權(quán)所有人）。
在平臺(tái)生態(tài)關(guān)系架構(gòu)中，根據(jù)是否直接發(fā)生在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)，平臺(tái)生態(tài)主體之間的關(guān)系可以分為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)關(guān)系和非網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)關(guān)系：（1）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)關(guān)系，既包括平臺(tái)企業(yè)與平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系、平臺(tái)內(nèi)用戶（即平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者與平臺(tái)終端用戶）之間的服務(wù)關(guān)系、平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系；也包括平臺(tái)企業(yè)介入平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系、平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系后，所產(chǎn)生的多角關(guān)系。（2）非網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)關(guān)系，因平臺(tái)外主體的不同又可具體分為兩類關(guān)系：其一，因公權(quán)力主體對(duì)平臺(tái)生態(tài)內(nèi)的平臺(tái)企業(yè)、平臺(tái)內(nèi)用戶等實(shí)施監(jiān)管所形成的關(guān)系；其二，平臺(tái)企業(yè)在受理平臺(tái)外的其他權(quán)利人通過平臺(tái)向平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者主張權(quán)利時(shí)，所產(chǎn)生的關(guān)系。
上述這些關(guān)系傳統(tǒng)上應(yīng)當(dāng)由公法或者私法規(guī)范調(diào)整，但是，這一思路主要適用于非網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)的關(guān)系。對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)內(nèi)關(guān)系而言，一般法律規(guī)范只適用于平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系、平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，一旦有平臺(tái)企業(yè)的介入，情況就會(huì)變得復(fù)雜起來(lái)：
第一，平臺(tái)企業(yè)與平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系，多數(shù)情況下類似于一般私法中的服務(wù)關(guān)系，但仍存在一般私法關(guān)系難以涵蓋的情形。在法律規(guī)定或公權(quán)力主體的要求所形成的“壓力”下，出于合規(guī)要求，平臺(tái)企業(yè)會(huì)采取某些“處置”措施，此時(shí)并不需要考慮平臺(tái)內(nèi)用戶的意愿。與某些具有“高權(quán)決定能力”的社會(huì)組織一樣，平臺(tái)企業(yè)此時(shí)實(shí)質(zhì)上在實(shí)施監(jiān)管、履行“公共職能”。例如，根據(jù)國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室2022年11月發(fā)布的《互聯(lián)網(wǎng)跟帖評(píng)論服務(wù)管理規(guī)定》，跟帖評(píng)論服務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者所建立的用戶真實(shí)身份信息認(rèn)證機(jī)制、用戶信息保護(hù)制度、跟帖評(píng)論先審后發(fā)制度等，都是對(duì)網(wǎng)絡(luò)公共秩序維護(hù)義務(wù)的履行。如果因其是私主體，而以私法關(guān)系處理，將會(huì)掩蓋其背后的類公法支配性關(guān)系。當(dāng)然，這種支配性關(guān)系的形成并非源于受到法律禁止的壟斷行為，而是源于法律規(guī)定或公權(quán)力主體的授權(quán)，因而是受法律認(rèn)可的。
第二，平臺(tái)企業(yè)與平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系有“異化”為支配關(guān)系的可能。面對(duì)海量的交互活動(dòng)，如果平臺(tái)企業(yè)不建構(gòu)起有效的交互秩序，那么平臺(tái)生態(tài)會(huì)面臨隨時(shí)崩潰的風(fēng)險(xiǎn)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)一旦形成并活躍起來(lái)，就具有自覺與自主發(fā)展的自組織特性。當(dāng)面臨來(lái)自公權(quán)力的“壓力”，以及對(duì)平臺(tái)生態(tài)內(nèi)部秩序維護(hù)的“動(dòng)力”，尤其是在缺少法律明確規(guī)定的情況下，平臺(tái)企業(yè)出于合規(guī)以及維護(hù)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)秩序的需要，對(duì)平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者和平臺(tái)終端用戶行使強(qiáng)制力，從而成為“自律監(jiān)管者”。同時(shí)基于平臺(tái)運(yùn)營(yíng)秩序和生態(tài)差異性、用戶體驗(yàn)度等平臺(tái)自我發(fā)展因素的影響，平臺(tái)企業(yè)會(huì)主導(dǎo)建立適用于平臺(tái)內(nèi)用戶之間的內(nèi)部治理機(jī)制。例如臉書（于2021年改名為Meta）為規(guī)范用戶廣告活動(dòng)建立《廣告發(fā)布政策》，微信針對(duì)公眾號(hào)的運(yùn)營(yíng)者規(guī)定了推文的頻率，淘寶、京東針對(duì)第三方賣家規(guī)定了網(wǎng)絡(luò)交易支付的流程。
第三，同平臺(tái)企業(yè)與平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系類似，當(dāng)平臺(tái)企業(yè)介入平臺(tái)內(nèi)用戶之間的服務(wù)關(guān)系或平臺(tái)內(nèi)服務(wù)提供者之間的競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系，從而形成多角關(guān)系時(shí)，這種關(guān)系也同時(shí)可能包含了私權(quán)利主體間的私法關(guān)系、平臺(tái)私權(quán)力在公權(quán)力“壓力”下形成的類公法支配關(guān)系，以及平臺(tái)私權(quán)力僅基于內(nèi)部秩序維護(hù)“動(dòng)力”所形成的支配關(guān)系。例如，我國(guó)消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)及網(wǎng)絡(luò)交易法律制度均對(duì)退貨退款的期限提出了要求，《網(wǎng)絡(luò)購(gòu)買商品七日無(wú)理由退貨暫行辦法》明確了七日無(wú)理由退貨規(guī)定。在各網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)依法制定平臺(tái)內(nèi)退貨退款規(guī)則的同時(shí)，為了獲得更高的用戶滿意度，淘寶等平臺(tái)逐漸開始推廣更加寬松的退款政策。例如，《淘寶平臺(tái)爭(zhēng)議處理規(guī)則》允許用戶在一定條件下可以僅請(qǐng)求退款而非退貨退款，且申請(qǐng)退款時(shí)可免于承擔(dān)部分舉證責(zé)任，平臺(tái)憑大數(shù)據(jù)分析形成的“高度蓋然性”關(guān)系來(lái)判定是否支持用戶的請(qǐng)求。這一由平臺(tái)企業(yè)介入消費(fèi)糾紛所形成的關(guān)系，背后既有法律法規(guī)的要求和倡導(dǎo)，也有平臺(tái)自身決策的推動(dòng)。
基于此，圍繞網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)所形成的關(guān)系架構(gòu)是多元的，需要界分公法關(guān)系與私法關(guān)系，劃定公權(quán)力和私權(quán)力的邊界，維護(hù)網(wǎng)絡(luò)空間秩序、經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展、用戶權(quán)益保護(hù)等不同價(jià)值取向間的平衡。
（二）平臺(tái)治理的“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”
平臺(tái)生態(tài)的關(guān)系可歸納為四類關(guān)系：公法關(guān)系、私法關(guān)系、類公法支配關(guān)系和純粹私主體間的支配關(guān)系。前三類關(guān)系的共性在于，相關(guān)治理秩序中的活動(dòng)都具有法律關(guān)系屬性，并由法律規(guī)范規(guī)制——公權(quán)力“壓力”下以平臺(tái)規(guī)范之名行法律規(guī)范之實(shí)的情形，仍屬于法律規(guī)范的實(shí)質(zhì)規(guī)制范圍；但第四類關(guān)系并不完全具備成為法律關(guān)系的要件，因?yàn)橄鄳?yīng)的平臺(tái)私權(quán)力沒有法律上的強(qiáng)制力，而是由僅基于內(nèi)部秩序“動(dòng)力”生成的平臺(tái)自治規(guī)范調(diào)整。由此產(chǎn)生了平臺(tái)治理的雙重秩序：前者可以稱之為平臺(tái)治理的“法律秩序”，其既包括干預(yù)或矯正平臺(tái)生態(tài)的公法秩序，也包括反映市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的私法秩序；后者可以稱之為平臺(tái)治理的“平臺(tái)秩序”。對(duì)于兩者的關(guān)系，可具體闡述如下：
第一，“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”以平臺(tái)為紐帶，二者并非涇渭分明的兩套治理體系，但經(jīng)由對(duì)平臺(tái)角色、平臺(tái)自治規(guī)范作用的判別，可以大體劃分出二者的邊界，區(qū)分出某一特定的治理措施更多地歸屬于哪一方。在“法律秩序”中，法律治理發(fā)揮主導(dǎo)作用，法律規(guī)則是主要調(diào)整手段，平臺(tái)更多是被治理的對(duì)象，至多是治理的協(xié)助者而非主導(dǎo)者。就“法律秩序”的關(guān)系結(jié)構(gòu)而言，傳統(tǒng)上主要包括公主體與私主體間支配與被支配的公法關(guān)系和平等私主體間的私法關(guān)系。在“平臺(tái)秩序”中，平臺(tái)企業(yè)自律治理發(fā)揮主要作用，平臺(tái)從治理的接受者轉(zhuǎn)換為主導(dǎo)者。這一秩序中的調(diào)整手段則是平臺(tái)為補(bǔ)充法律空白或滿足自身利益需要所形成的自治規(guī)范。平臺(tái)自律治理也必須遵循法治的基本原則，并由針對(duì)平臺(tái)的法律規(guī)范進(jìn)行調(diào)控。在這個(gè)意義上，“平臺(tái)秩序”也是一種法治原則下或法治框架內(nèi)的秩序。這些針對(duì)平臺(tái)的法律規(guī)范仍屬于“法律秩序”的一部分，只不過當(dāng)其是強(qiáng)制性規(guī)范時(shí)，會(huì)充當(dāng)“平臺(tái)秩序”的“底線”和“紅線”；當(dāng)其是任意性規(guī)范時(shí)，則是“平臺(tái)秩序”的指導(dǎo)和補(bǔ)充。換言之，“法律秩序”對(duì)“平臺(tái)秩序”的價(jià)值，可以類比公司法對(duì)于公司治理的價(jià)值：公權(quán)力制定并實(shí)施法律規(guī)則，由此形成的制度體系為各平臺(tái)企業(yè)提供了一個(gè)治理的“最大公約數(shù)”。如果法律規(guī)則及其蘊(yùn)含的價(jià)值取向能夠得到統(tǒng)一遵循，即使在細(xì)節(jié)問題上容許平臺(tái)的自由裁量，仍可以整體上使平臺(tái)治理的效能得到實(shí)現(xiàn)。
第二，兩種秩序之間的邊界在不同法律體系下會(huì)有一定差異。以網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容生態(tài)治理為例，美國(guó)更多地采取合作治理模式，側(cè)重于由平臺(tái)企業(yè)自行建立“平臺(tái)秩序”，在政府的指導(dǎo)下進(jìn)行自我治理。例如，臉書在其下屬的內(nèi)容平臺(tái)被質(zhì)疑干涉2016年美國(guó)大選后，于2019年發(fā)布《建立獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)的治理架構(gòu)》，其中建立的獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)有權(quán)審核臉書、Instagram等平臺(tái)上可能侵犯他人權(quán)益的各種內(nèi)容，并可以決定對(duì)該內(nèi)容采取措施或修改，還可在Meta的內(nèi)容政策價(jià)值觀下解讀平臺(tái)準(zhǔn)則和其他相關(guān)政策。根據(jù)該文件，獨(dú)立監(jiān)督委員會(huì)的成員并非政府官員，而是由具有不同專業(yè)和文化背景的人士組成。在這一案例中，平臺(tái)企業(yè)固然可能受到來(lái)自政府的政治壓力，但對(duì)于如何建立秩序以及秩序的具體標(biāo)準(zhǔn)，仍有相當(dāng)程度的自由，因而應(yīng)歸于“平臺(tái)秩序”而非“法律秩序”。而在中國(guó)，由于已經(jīng)有比較具體的法律規(guī)范，網(wǎng)絡(luò)內(nèi)容治理應(yīng)更多地劃入“法律秩序”中，即平臺(tái)有法定義務(wù)遵照相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，審查發(fā)布于其平臺(tái)的內(nèi)容是否違法違規(guī)，并依法進(jìn)行處置。
第三，“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”相互塑造，在平臺(tái)生態(tài)中彼此借鑒和改進(jìn)自身。例如，通過確定網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)、網(wǎng)絡(luò)直播平臺(tái)、社交媒體平臺(tái)等平臺(tái)類型，探索平臺(tái)分類分級(jí)制度，提出將“具有輿論屬性或社會(huì)動(dòng)員能力”作為加強(qiáng)互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)安全評(píng)估的標(biāo)準(zhǔn)，“法律秩序”可以將各式各樣的平臺(tái)劃分為可識(shí)別、可界定的類別，各平臺(tái)自發(fā)形成的秩序也隨相關(guān)法律法規(guī)的要求而日漸趨同。例如，2023年7月中央網(wǎng)信辦秘書局發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)“自媒體”管理的通知》后，各大社交媒體平臺(tái)紛紛跟進(jìn)探索自媒體“前臺(tái)實(shí)名制”，引導(dǎo)時(shí)政、財(cái)經(jīng)、醫(yī)療等專業(yè)領(lǐng)域達(dá)到一定影響力的賬號(hào)展示實(shí)名信息，并對(duì)拒絕展示實(shí)名信息的賬號(hào)采取流量限制等舉措。當(dāng)然，“法律秩序”在一些場(chǎng)景下也要適應(yīng)“平臺(tái)秩序”：“避風(fēng)港規(guī)則”“紅旗原則”等平臺(tái)內(nèi)侵權(quán)責(zé)任規(guī)則的形成，很大程度上受到平臺(tái)經(jīng)營(yíng)和發(fā)展規(guī)律的影響。如果強(qiáng)令平臺(tái)承擔(dān)超過其自身履行能力的義務(wù)、承受過重的責(zé)任，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)就難以發(fā)展到如今的規(guī)模。
（三）雙重秩序的核心：再中心化的平臺(tái)及其私權(quán)力
“法律秩序”不能或不宜干涉之處，即由“平臺(tái)秩序”填補(bǔ)。以雙重秩序的視角去審視和理解平臺(tái)監(jiān)管，歸根結(jié)底是由于平臺(tái)自身的特殊性及其所具有的私權(quán)力，令其既可以作為被公權(quán)力監(jiān)管的私主體，又能夠成為一定范圍內(nèi)規(guī)范其他私主體行為的監(jiān)管者。
1.平臺(tái)在平臺(tái)生態(tài)中的身份
作為現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)組織形式，平臺(tái)企業(yè)兼具公司和市場(chǎng)的特征。有別于通過“組成團(tuán)隊(duì)去組織生產(chǎn)活動(dòng)”的公司，平臺(tái)更加扁平，突破了只協(xié)調(diào)、統(tǒng)籌內(nèi)部資源的局限，擁有更廣泛的外部聯(lián)系和更大的創(chuàng)新空間。與線下傳統(tǒng)的、行為主體自發(fā)開展交易的市場(chǎng)不同，平臺(tái)的技術(shù)架構(gòu)與組織架構(gòu)更具體系性，使平臺(tái)可以協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌不屬于自身的外部資源，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)從資源控制到資源整合、從內(nèi)部?jī)?yōu)化到外部交互、從圍繞單個(gè)客戶到構(gòu)造生態(tài)系統(tǒng)的轉(zhuǎn)變。
從平臺(tái)最初的也是最基礎(chǔ)的功能來(lái)看，平臺(tái)發(fā)揮著通道和中介的作用，以“連接”為其基礎(chǔ)服務(wù)，實(shí)現(xiàn)平臺(tái)內(nèi)各方的信息交互。自從市集型的商品經(jīng)濟(jì)開始在網(wǎng)絡(luò)空間延伸，便有了連接生產(chǎn)者與消費(fèi)者的平臺(tái)。從組織形式上看，網(wǎng)絡(luò)時(shí)代的平臺(tái)是數(shù)字化的基礎(chǔ)設(shè)施，使兩個(gè)或兩個(gè)以上的群體能夠進(jìn)行在線互動(dòng)。隨著互聯(lián)網(wǎng)的覆蓋率、網(wǎng)速可靠性的迅速提升，連接變得更加容易。作為外部性和網(wǎng)絡(luò)效應(yīng)的聚集體，平臺(tái)企業(yè)搭建在線市場(chǎng)，降低了平臺(tái)建設(shè)和擴(kuò)展的難度和成本，實(shí)現(xiàn)了用戶增長(zhǎng)的無(wú)限可能，可以為處在不同空間區(qū)域的買賣雙方提供直接交易服務(wù)。2018年我國(guó)《電子商務(wù)法》對(duì)電子商務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)進(jìn)行界定，將平臺(tái)的功能定義為：“在電子商務(wù)中為交易雙方或者多方提供網(wǎng)絡(luò)經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所、交易撮合、信息發(fā)布等服務(wù)，供交易雙方或者多方獨(dú)立開展交易活動(dòng)。”這里所列舉的服務(wù)類型，以及強(qiáng)調(diào)其為其他主體活動(dòng)提供的支撐性服務(wù)，均可對(duì)應(yīng)平臺(tái)的中介功能，即平臺(tái)為用戶之間的互動(dòng)提供場(chǎng)所、渠道的“便利性”服務(wù)，并促成這種互動(dòng)。也可以說，平臺(tái)服務(wù)的核心是組織匹配，使?jié)撛诠┬桕P(guān)系的用戶進(jìn)行互動(dòng)。借助網(wǎng)絡(luò)提供的連接，平臺(tái)企業(yè)進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)了資源匹配的優(yōu)化，通過平臺(tái)運(yùn)行商品（服務(wù)）流、信息流和資金流，優(yōu)化了流動(dòng)方式，減少了對(duì)各類傳統(tǒng)中介的依賴，從而極大地降低了交易費(fèi)用，提高了交易效率。
在上述功能基礎(chǔ)上，基于其發(fā)展現(xiàn)狀，平臺(tái)獲得了“中介”以外的另一層身份：不僅是提供中介服務(wù)的連接者，還是平臺(tái)內(nèi)各種經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的組織者與管理者。隨著用戶群的成長(zhǎng)，只有提供更加精準(zhǔn)的匹配，平臺(tái)企業(yè)才能留住用戶，也才能創(chuàng)造更大的價(jià)值。因此，企業(yè)需要履行連接、匹配之外的職責(zé)：對(duì)用戶進(jìn)行篩選，讓真正符合供需各方需求的用戶進(jìn)入平臺(tái)；對(duì)用戶的言論、服務(wù)進(jìn)行管控，避免平臺(tái)生態(tài)秩序的混亂，讓用戶的互動(dòng)能夠符合平臺(tái)的功能定位和用戶預(yù)期。誠(chéng)然，此種平臺(tái)的組織者、管理者身份，似乎不是平臺(tái)運(yùn)行發(fā)展所必需的：在一些規(guī)模較小、功能單一的平臺(tái)中，仍可以由用戶自發(fā)形成秩序，使平臺(tái)的管理者責(zé)任相對(duì)減弱。但是，只要平臺(tái)有進(jìn)一步發(fā)展的需要，希望吸引更多用戶、拓展自身業(yè)務(wù)范圍，就必然增大秩序混亂的可能性，即更大的用戶群體會(huì)帶來(lái)相應(yīng)的管理需要。同時(shí)，為了消除平臺(tái)內(nèi)行為給平臺(tái)造成的風(fēng)險(xiǎn)，并提高整個(gè)平臺(tái)生態(tài)的品質(zhì)和聲譽(yù)，從客觀上來(lái)說平臺(tái)也不再只是一般意義上的中介——單純的通道或中立的連接者，而必須或多或少地成為一個(gè)“過濾器”，這樣就形成了平臺(tái)與其用戶之間的管理與被管理的關(guān)系。
最終，平臺(tái)成為網(wǎng)絡(luò)空間中的“樞紐節(jié)點(diǎn)”，在網(wǎng)絡(luò)治理、網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管中發(fā)揮著不可或缺的作用。從網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管入手，可以使監(jiān)管覆蓋范圍更加廣泛。此時(shí)，平臺(tái)企業(yè)作為連接者、治理者，與一般的網(wǎng)絡(luò)活動(dòng)參與者角色明顯不同。這也是平臺(tái)顛覆網(wǎng)絡(luò)空間原有的“去中心化”趨勢(shì)、實(shí)現(xiàn)以平臺(tái)為中心的“再中心化”的體現(xiàn)。在這一過程中，平臺(tái)成為“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”中均不可缺少的重要角色。
2.平臺(tái)私權(quán)力對(duì)“平臺(tái)秩序”的影響
權(quán)力關(guān)系根植于整個(gè)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，可以用法律視角思考權(quán)力，也可以用權(quán)力視角來(lái)思考秩序。平臺(tái)企業(yè)擁有的私權(quán)力與政府公權(quán)力既類似卻又不同：一方面，作為網(wǎng)絡(luò)社會(huì)和平臺(tái)生態(tài)中的私主體，按照經(jīng)典的治理秩序理想模型，平臺(tái)企業(yè)必然要接受政府等公共機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，成為公權(quán)力的監(jiān)管對(duì)象。但另一方面，相對(duì)于平臺(tái)內(nèi)的其他私主體，平臺(tái)企業(yè)又是實(shí)際的權(quán)力行使者。作為權(quán)力主體，平臺(tái)企業(yè)在平臺(tái)生態(tài)治理中既有支配的可能，也有支配的實(shí)踐。從平臺(tái)權(quán)力興起的基礎(chǔ)來(lái)看，一般意義上受到關(guān)注的平臺(tái)權(quán)力，主要是指平臺(tái)基于數(shù)據(jù)、技術(shù)、資本優(yōu)勢(shì)以及平臺(tái)規(guī)則的制定、實(shí)施能力，具備令其用戶難以反對(duì)進(jìn)而事實(shí)上被接受的控制力。但是，這種觀點(diǎn)只關(guān)注到了平臺(tái)僅基于自身實(shí)力所產(chǎn)生的影響力，或稱為平臺(tái)的源生權(quán)力，而忽視了公權(quán)力在平臺(tái)生態(tài)監(jiān)管過程中，通過賦權(quán)從而使平臺(tái)獲得的派生權(quán)力。
隨著平臺(tái)被賦予越來(lái)越多的法律義務(wù)，無(wú)論是直接的積極管理義務(wù)，還是間接的權(quán)利保護(hù)義務(wù)，事實(shí)上也為平臺(tái)能夠支配部分用戶提供了法律依據(jù)。當(dāng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)滲透到國(guó)民經(jīng)濟(jì)的更多方面，平臺(tái)生態(tài)延伸到社會(huì)的不同角落后，平臺(tái)需要分擔(dān)更多的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)；平臺(tái)管理能力的增強(qiáng)，也客觀上讓其承擔(dān)了更多公共管理職責(zé)。在法律的作用下，平臺(tái)作為“平臺(tái)秩序”中的管理者，也逐步具備了“法律秩序”中管理者的身份。此外，平臺(tái)為避免就用戶行為承擔(dān)責(zé)任而采取了合規(guī)措施，其中的部分措施也會(huì)對(duì)某些用戶的活動(dòng)產(chǎn)生實(shí)際約束。這些因平臺(tái)義務(wù)、平臺(tái)責(zé)任派生出來(lái)的平臺(tái)權(quán)力，一方面會(huì)進(jìn)一步增強(qiáng)前述的源生平臺(tái)權(quán)力；另一方面，從平臺(tái)權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的視角，為規(guī)制源生平臺(tái)權(quán)力風(fēng)險(xiǎn)而設(shè)計(jì)的法律規(guī)范，也要避免平臺(tái)怠于行使其源生權(quán)力，防范由此形成的平臺(tái)生態(tài)治理缺位。
綜合來(lái)看，平臺(tái)掌握的權(quán)力通過以下兩方面表現(xiàn)出來(lái)：一方面，進(jìn)入網(wǎng)絡(luò)時(shí)代后，平臺(tái)企業(yè)使用技術(shù)手段以決定信息在用戶面前的展示方式和優(yōu)先順序，進(jìn)行數(shù)據(jù)分析以發(fā)現(xiàn)、過濾和處置特定內(nèi)容。加之算法技術(shù)被廣泛應(yīng)用于平臺(tái)業(yè)務(wù)并成為新的競(jìng)爭(zhēng)力，數(shù)據(jù)處理和信息投送的精準(zhǔn)性、自動(dòng)性也不斷提升。平臺(tái)內(nèi)的用戶幾乎總被算法推薦、算法決策所影響。例如，作為信息傳遞的基礎(chǔ)平臺(tái)，微信運(yùn)營(yíng)者“一個(gè)不經(jīng)意的動(dòng)作，可能會(huì)引起信息洪流的流向變化”。“推送什么信息，決定了用戶會(huì)看什么信息，決定了他在一個(gè)什么樣的世界里。”在算法“黑箱”的背景下，這種支配也會(huì)更加隱蔽。
因此，某種意義上平臺(tái)企業(yè)才是平臺(tái)生態(tài)的內(nèi)部治理者，政府治理很大程度上會(huì)止步于平臺(tái)生態(tài)之外。另一方面，隨著互聯(lián)網(wǎng)業(yè)態(tài)的融合發(fā)展，一些網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)利用其整合資源、吸引用戶的能力構(gòu)建起相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)體系，從而成為某種事實(shí)上的“經(jīng)濟(jì)體”。平臺(tái)可以制定服務(wù)協(xié)議、用戶規(guī)則，對(duì)違反規(guī)則的用戶進(jìn)行處罰，還可以利用內(nèi)部糾紛解決機(jī)制對(duì)用戶間的矛盾進(jìn)行“裁決”，即平臺(tái)具有了類似政府的職能，實(shí)施公共管理進(jìn)而維護(hù)競(jìng)爭(zhēng)秩序。從治理的角度來(lái)看，平臺(tái)企業(yè)已經(jīng)成為大眾生活的非官方、非選舉產(chǎn)生的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。對(duì)此，臉書的創(chuàng)始人扎克伯格曾言：“臉書從許多方面來(lái)看更像是一個(gè)政府，而非一家傳統(tǒng)意義上的公司。我們擁有龐大的用戶社區(qū)，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過其他任何一家高科技公司。我們其實(shí)是在制定政策。” 因此，在“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”中，平臺(tái)私權(quán)力都在發(fā)揮作用。在“法律秩序”調(diào)整的類公法支配關(guān)系中，平臺(tái)企業(yè)直接依據(jù)法律規(guī)范行使私權(quán)力，在性質(zhì)上雖然是實(shí)施法律治理，但不可否認(rèn)其中平臺(tái)私權(quán)力所發(fā)揮的重要作用。換而言之，“法律秩序”中的平臺(tái)企業(yè)以私權(quán)力之名行公權(quán)力之實(shí)，其實(shí)質(zhì)是公權(quán)力主體經(jīng)由平臺(tái)企業(yè)履行法律義務(wù)，以實(shí)現(xiàn)對(duì)其他私主體行為的監(jiān)管。然而，如果因此將“法律秩序”理解為完全基于公權(quán)力運(yùn)行的秩序，則有可能忽視秩序運(yùn)行過程中所存在的假借公權(quán)力之名濫用私權(quán)力或怠于行使權(quán)力等破壞“法律秩序”的行為。在“平臺(tái)秩序”中，即便在平臺(tái)企業(yè)與其他私主體之間存在支配關(guān)系，但由于并沒有法律的直接介入，所以其仍只是一種平臺(tái)自我治理。因此，“平臺(tái)秩序”的范疇實(shí)際上小于法律允許平臺(tái)發(fā)揮其部分或全部影響力的范疇，而僅指在平臺(tái)私權(quán)力“自由”地不受公權(quán)力“壓力”的情形下，所作用形成的平臺(tái)自我治理秩序。這種秩序迥異于立法者構(gòu)建的傳統(tǒng)秩序，但具有與市場(chǎng)機(jī)制一樣的活力。
二、雙重秩序視角下網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的趨勢(shì)與挑戰(zhàn)
（一）走向嚴(yán)格的“法律秩序”
在當(dāng)前的“法律秩序”中，無(wú)論是平臺(tái)義務(wù)，還是平臺(tái)責(zé)任，各國(guó)都有不同程度的政策收緊趨勢(shì)。在互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展之初，曾有過網(wǎng)絡(luò)空間“獨(dú)立”的主張，即排斥現(xiàn)實(shí)中各國(guó)政府建立的基于物質(zhì)世界的法律秩序，主張?jiān)谔摂M空間構(gòu)建一個(gè)由私主體主導(dǎo)的自下而上的自我組織和自我管理的社會(huì)。然而實(shí)踐證明這只是一個(gè)不切實(shí)際的幻想。沒有“法律秩序”、僅有“平臺(tái)秩序”的現(xiàn)實(shí)尚未在任何國(guó)家出現(xiàn)。在“分工的全球化”日益轉(zhuǎn)向“競(jìng)爭(zhēng)的全球化”的今天，有必要以更加全面的視角來(lái)認(rèn)識(shí)和理解“平臺(tái)秩序”。
歐盟較早關(guān)注到并著手應(yīng)對(duì)平臺(tái)權(quán)力問題，其2018年設(shè)立的“平臺(tái)經(jīng)濟(jì)監(jiān)測(cè)專家組”（Expert Group for the EU Observatory on the Online Platform Economy）的工作報(bào)告就明確提出，平臺(tái)權(quán)力既包括經(jīng)濟(jì)權(quán)力，也包括某種程度上的政治權(quán)力。為強(qiáng)化對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)權(quán)力的規(guī)制，歐盟于2022年通過了兩部平臺(tái)專門立法：《數(shù)字市場(chǎng)法》和《數(shù)字服務(wù)法》。這兩部法律在對(duì)平臺(tái)企業(yè)的規(guī)模和業(yè)務(wù)類型進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，突出了對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的嚴(yán)格監(jiān)管。除對(duì)大型平臺(tái)予以規(guī)制外，這兩部法律也根據(jù)規(guī)模、業(yè)務(wù)領(lǐng)域等對(duì)其他平臺(tái)企業(yè)規(guī)定了相應(yīng)的義務(wù)，包括但不限于非法商品或非法內(nèi)容移除、透明性、平臺(tái)企業(yè)反壟斷和公平競(jìng)爭(zhēng)等方面的義務(wù)。通過上述立法，歐盟充分整合了以往電子商務(wù)、數(shù)據(jù)合規(guī)、消費(fèi)者保護(hù)等領(lǐng)域的平臺(tái)治理規(guī)則，使平臺(tái)能夠更清晰地理解自身的責(zé)任和義務(wù)。
與歐盟相比，美國(guó)的大型平臺(tái)展現(xiàn)著美國(guó)的經(jīng)濟(jì)和科技競(jìng)爭(zhēng)力以及輿論影響力。雖然在自由市場(chǎng)和鼓勵(lì)創(chuàng)新的理念影響下，美國(guó)通過立法增強(qiáng)對(duì)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的介入規(guī)制過程較為緩慢，但也在持續(xù)推進(jìn)加強(qiáng)平臺(tái)監(jiān)管。2019年6月，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)針對(duì)“GAFA”四家平臺(tái)展開了首次競(jìng)爭(zhēng)調(diào)查，并于2020年10月形成了調(diào)查報(bào)告，認(rèn)為四家平臺(tái)濫用市場(chǎng)權(quán)力系統(tǒng)性地阻礙競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)整個(gè)數(shù)字市場(chǎng)秩序帶來(lái)不良影響，建議對(duì)美國(guó)《反壟斷法》進(jìn)行全面修改。2021年4月，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)正式批準(zhǔn)了這一報(bào)告。此間美國(guó)聯(lián)邦和州政府也多次針對(duì)平臺(tái)企業(yè)開展反壟斷調(diào)查。2021年6月，美國(guó)眾議院司法委員會(huì)一次性通過六項(xiàng)平臺(tái)反壟斷法案，包括《大型并購(gòu)申報(bào)費(fèi)用現(xiàn)代化法案》《反壟斷執(zhí)法場(chǎng)所法》《美國(guó)在線創(chuàng)新和選擇法案》《終止平臺(tái)壟斷法案》《平臺(tái)競(jìng)爭(zhēng)和機(jī)會(huì)法案》《許可轉(zhuǎn)換服務(wù)平臺(tái)以增強(qiáng)兼容性和競(jìng)爭(zhēng)法案》。前四項(xiàng)法案在定義、結(jié)構(gòu)和規(guī)制思路上較為一致，均對(duì)美國(guó)《反壟斷法》的適用范圍作了進(jìn)一步擴(kuò)張，明確平臺(tái)新型壟斷行為受《反壟斷法》規(guī)制，限制所調(diào)整的平臺(tái)從事特定的壟斷行為，如平臺(tái)間不兼容、數(shù)據(jù)壟斷、無(wú)序擴(kuò)張、施行絞殺性并購(gòu)、實(shí)施算法歧視等行為。
近年來(lái)，我國(guó)的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管也在不斷加強(qiáng)，這在立法、執(zhí)法、司法方面得到全面體現(xiàn)。第一，立法方面，網(wǎng)絡(luò)信息立法對(duì)平臺(tái)義務(wù)和平臺(tái)責(zé)任進(jìn)一步明確，還針對(duì)平臺(tái)規(guī)范的制定設(shè)定了具體要求。例如，《個(gè)人信息保護(hù)法》第58條對(duì)“提供重要平臺(tái)服務(wù)、用戶數(shù)量巨大、業(yè)務(wù)類型復(fù)雜的個(gè)人信息處理者”規(guī)定了個(gè)人信息保護(hù)的特別義務(wù)，將大型平臺(tái)作為個(gè)人信息處理者的直接義務(wù)同規(guī)制平臺(tái)內(nèi)其他個(gè)人信息處理者的第三方義務(wù)融為一體，規(guī)定大型平臺(tái)須制定用戶規(guī)則、對(duì)平臺(tái)內(nèi)違法違規(guī)行為采取處置措施并接受社會(huì)監(jiān)督，在法律上對(duì)大型平臺(tái)構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)平臺(tái)秩序提出了要求。又如，我國(guó)針對(duì)電信網(wǎng)絡(luò)詐騙、算法規(guī)制等制定了《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》《互聯(lián)網(wǎng)信息服務(wù)算法推薦管理規(guī)定》等一系列法律法規(guī)，要求平臺(tái)除事后協(xié)助執(zhí)法外，還需履行監(jiān)測(cè)預(yù)警、身份核驗(yàn)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、算法備案等各種事前與事中義務(wù)?！峨娮由虅?wù)法》《網(wǎng)絡(luò)交易監(jiān)督管理辦法》等電子商務(wù)領(lǐng)域法律制度還明確規(guī)定了平臺(tái)交易規(guī)則的制定原則、必要內(nèi)容、公示和修改程序，以及平臺(tái)依法或按照平臺(tái)內(nèi)規(guī)則對(duì)違法違規(guī)用戶采取處置措施的程序。第二，執(zhí)法方面，各相關(guān)政府部門在網(wǎng)絡(luò)信息執(zhí)法過程中，把平臺(tái)企業(yè)作為重點(diǎn)監(jiān)管對(duì)象。在罰款等處罰措施之外，監(jiān)管部門還采取約談、暫停用戶注冊(cè)、下架相關(guān)應(yīng)用等方式對(duì)平臺(tái)進(jìn)行執(zhí)法。例如，國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室發(fā)布的《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2022年）》提到，2022年全國(guó)網(wǎng)信系統(tǒng)累計(jì)約談網(wǎng)站平臺(tái)8608家，罰款512家，暫停功能或更新621家，下架移動(dòng)應(yīng)用程序420款。2021年以來(lái)，阿里、美團(tuán)等平臺(tái)企業(yè)先后受到國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局反壟斷調(diào)查，并被處以高額罰款。國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局在對(duì)阿里巴巴下發(fā)的行政指導(dǎo)書中要求其規(guī)范自身競(jìng)爭(zhēng)行為、落實(shí)平臺(tái)內(nèi)部生態(tài)治理等責(zé)任、完善企業(yè)內(nèi)部合規(guī)制度和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)；滴滴則因網(wǎng)絡(luò)安全、數(shù)據(jù)安全、個(gè)人信息保護(hù)等方面的違法違規(guī)行為受到網(wǎng)絡(luò)安全審查并被處以巨額罰款，審查期間“滴滴”應(yīng)用程序遭下架，新用戶注冊(cè)也被暫停。第三，司法方面，2022年2月通過的《最高人民法院關(guān)于審理網(wǎng)絡(luò)消費(fèi)糾紛案件適用法律若干問題的規(guī)定（一）》，對(duì)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者法律責(zé)任承擔(dān)作了補(bǔ)充規(guī)定，例如：電商平臺(tái)開展自營(yíng)業(yè)務(wù)時(shí)應(yīng)承擔(dān)商品銷售者或服務(wù)提供者責(zé)任；直播營(yíng)銷平臺(tái)需承擔(dān)自營(yíng)責(zé)任、無(wú)法提供直播間運(yùn)營(yíng)者真實(shí)信息時(shí)的先付責(zé)任、未盡食品經(jīng)營(yíng)資質(zhì)審核義務(wù)的連帶責(zé)任，以及明知或者應(yīng)知不法行為情況下的連帶責(zé)任；網(wǎng)絡(luò)餐飲服務(wù)平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者未依法對(duì)入網(wǎng)餐飲服務(wù)提供者進(jìn)行實(shí)名登記、審查許可證，或者未履行報(bào)告、停止提供網(wǎng)絡(luò)交易平臺(tái)服務(wù)等義務(wù)，需承擔(dān)連帶責(zé)任。各級(jí)法院也針對(duì)個(gè)人信息保護(hù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、電子商務(wù)等涉網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)司法糾紛發(fā)布了一些典型案例，對(duì)法律法規(guī)的理解和適用提供了參考和借鑒。
（二）雙重秩序中網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的定位
現(xiàn)代國(guó)家治理的主體可以是公共機(jī)構(gòu)，也可以是私人機(jī)構(gòu)，還可以由公共機(jī)構(gòu)和私人機(jī)構(gòu)合作組成。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理強(qiáng)調(diào)的理念不再僅是“對(duì)峙”，而是合作，需做好服務(wù)性行政。因此，實(shí)施和完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管既要針對(duì)不同對(duì)象把握好監(jiān)管，也要融入治理的本質(zhì)理念把握好合作。如果僅關(guān)注平臺(tái)企業(yè)作為被管理對(duì)象時(shí)的角色，就會(huì)削弱其同時(shí)具有的治理功能優(yōu)勢(shì)。
在雙重秩序的背景下實(shí)施網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管，一方面，公權(quán)力主體要遵循“法律秩序”的運(yùn)行規(guī)律，利用好平臺(tái)企業(yè)連接各方的“樞紐節(jié)點(diǎn)”功能，作為實(shí)施更進(jìn)一步、更細(xì)節(jié)性的管理的突破口和切入點(diǎn)。信息技術(shù)和平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展增強(qiáng)了公權(quán)力履行職責(zé)的能力，但相比于平臺(tái)企業(yè)，公權(quán)力主體與行業(yè)生態(tài)距離較遠(yuǎn)，既不便于在監(jiān)管的方式方法上頻繁創(chuàng)新，也不易獲取一手?jǐn)?shù)據(jù)資源，因此具備一定局限性。傳統(tǒng)意義上公權(quán)力對(duì)“專業(yè)能力”所具有的自信在面對(duì)平臺(tái)企業(yè)時(shí)，可能很難再那么“自以為是”。但需要注意的是，在“法律秩序”中，起主導(dǎo)作用的仍然應(yīng)是公權(quán)力主體，平臺(tái)企業(yè)只能扮演配合者、輔助者的角色。換而言之，“法律秩序”中的平臺(tái)監(jiān)管，首先是公權(quán)力主體的責(zé)任，其次才是平臺(tái)企業(yè)的配合責(zé)任。
另一方面，公權(quán)力主體也要尊重“平臺(tái)秩序”的運(yùn)行規(guī)律，在保障平臺(tái)自治的基礎(chǔ)上，審慎處理好相關(guān)的外部性風(fēng)險(xiǎn)。平臺(tái)企業(yè)自身作為典型的經(jīng)濟(jì)人，會(huì)追求自己利益的最大化。這也恰是其推動(dòng)經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新和治理創(chuàng)新的原初動(dòng)力。但是，如同市場(chǎng)機(jī)制和公權(quán)力運(yùn)行都會(huì)“失靈”，平臺(tái)的治理機(jī)制也存在類似風(fēng)險(xiǎn)。例如，網(wǎng)絡(luò)交易中大多數(shù)平臺(tái)均采用評(píng)價(jià)機(jī)制對(duì)交易各方進(jìn)行評(píng)分和管理，但評(píng)價(jià)系統(tǒng)的準(zhǔn)確性、可信度往往會(huì)受到其他因素的干擾。如商家會(huì)讓利給消費(fèi)者以換取更好的評(píng)價(jià)，會(huì)在評(píng)價(jià)量不足或缺乏代表性時(shí)雇傭他人“刷好評(píng)”“買好評(píng)”，破壞平臺(tái)內(nèi)的良好生態(tài)。網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)連接得越多、匹配得越多、統(tǒng)籌得越廣，其“平臺(tái)秩序”的外部影響也就越大。因此，對(duì)于“平臺(tái)秩序”中私權(quán)力的運(yùn)行，也要加強(qiáng)必要的監(jiān)管，以填補(bǔ)“平臺(tái)秩序”內(nèi)的公權(quán)力缺位。對(duì)于涉及基本權(quán)利和公共利益的底線事項(xiàng)，公權(quán)力主體尤其應(yīng)當(dāng)保持警惕。一旦出現(xiàn)“平臺(tái)秩序”偏離法治軌道的情形，公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)及時(shí)介入干預(yù)。而當(dāng)法律規(guī)則缺位時(shí)，法律原則也可發(fā)揮作用。
（三）網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管面臨的挑戰(zhàn)：模式、角色與合作監(jiān)管
圍繞公權(quán)力、平臺(tái)私權(quán)力的運(yùn)行，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的挑戰(zhàn)集中在以下三個(gè)方面：
第一，線上與線下監(jiān)管模式的“糾纏”。現(xiàn)行法律規(guī)范大多數(shù)制定于前平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代，在“法律秩序”一直跟跑經(jīng)濟(jì)社會(huì)變革的過程中，線下監(jiān)管模式在線上“投射”后是否仍具有適應(yīng)性、有效性，以及監(jiān)管機(jī)制革新能否保障及時(shí)性、科學(xué)性，將是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)時(shí)代始終需要面對(duì)的挑戰(zhàn)。一方面，監(jiān)管對(duì)象和監(jiān)管場(chǎng)景由線下轉(zhuǎn)向線上，不可避免地產(chǎn)生行政程序的數(shù)字化與自動(dòng)化需求。例如，行政法中正當(dāng)程序原則客觀上要求監(jiān)管執(zhí)法應(yīng)當(dāng)包括事先告知、說明作出行政決定的理由、聽取陳述申辯、明示救濟(jì)路徑等內(nèi)容，但在線上監(jiān)管中，無(wú)論是現(xiàn)有公權(quán)力組織架構(gòu)分散帶來(lái)的數(shù)據(jù)聯(lián)通難題，還是技術(shù)能力相對(duì)落后帶來(lái)的執(zhí)法難題，都可能導(dǎo)致上述環(huán)節(jié)無(wú)法切實(shí)、充分進(jìn)行，使得程序的公開、公正、參與等價(jià)值難以真正得到實(shí)現(xiàn)。另一方面，雖然網(wǎng)絡(luò)空間有其相對(duì)獨(dú)立的生態(tài)和運(yùn)行規(guī)則，許多線上問題實(shí)質(zhì)上仍然是線下問題的折射。在監(jiān)管平臺(tái)生態(tài)時(shí)，要充分考慮平臺(tái)生態(tài)是否有線下市場(chǎng)、線下社區(qū)或社群組織是否會(huì)發(fā)生的同樣問題，也要考量適用于線下的管理手段是否能夠解決平臺(tái)上的問題、單單處理線上問題是否能夠解決根源性問題。例如，一些受到網(wǎng)民廣泛關(guān)注的社會(huì)熱點(diǎn)話題本身并不發(fā)源于網(wǎng)絡(luò)，而是在現(xiàn)實(shí)中存在基礎(chǔ)性、本源性的問題。江西某高校“鼠頭鴨脖案”的輿論熱度在事件曝光后居高不下，固然可能有社交媒體平臺(tái)信息推送機(jī)制的影響，但更主要的原因則是校方和有關(guān)部門對(duì)該事件的處置在第一時(shí)間無(wú)法令人信服，直到聯(lián)合調(diào)查組澄清事實(shí)真相方才平息。如果在實(shí)施網(wǎng)絡(luò)信息內(nèi)容治理時(shí)僅僅關(guān)切如何降低各類事件的“互聯(lián)網(wǎng)熱度”，卻未能充分重視和回應(yīng)現(xiàn)實(shí)層面的需要，就無(wú)法真正“祛病除根”，反而可能進(jìn)一步導(dǎo)致同案或類案反復(fù)成為輿論熱點(diǎn)，也會(huì)令虛假信息和有害信息趁機(jī)傳播。不分清問題的根源，監(jiān)管既無(wú)法“對(duì)癥下藥”，也可能對(duì)錯(cuò)誤的地方“用力過猛”，監(jiān)管效果就會(huì)大打折扣。
第二，監(jiān)管者與發(fā)展者雙重角色之間的張力。對(duì)于政府而言，其既是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的監(jiān)管者，也是平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展者：一方面需要把安全的底線看護(hù)好，避免網(wǎng)絡(luò)空間中的權(quán)利和治理秩序遭受損害；另一方面需要發(fā)展好本國(guó)的平臺(tái)經(jīng)濟(jì)，在全球新一輪經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)中獲取優(yōu)勢(shì)。因此，政府對(duì)任一使命的傾斜很可能會(huì)給平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展帶來(lái)完全不同的結(jié)果。對(duì)于平臺(tái)企業(yè)而言，其實(shí)也存在類似的問題。即便承擔(dān)“法律秩序”的治理使命，平臺(tái)企業(yè)仍是一個(gè)追求市場(chǎng)利益的私主體。在有裁量空間的領(lǐng)域，能否平衡自身利益與公共利益、自身利益與用戶權(quán)益，對(duì)平臺(tái)企業(yè)而言同樣是一個(gè)重大挑戰(zhàn)。實(shí)踐中，平臺(tái)企業(yè)規(guī)避監(jiān)管、怠于履行責(zé)任的情況時(shí)有發(fā)生，例如歐盟數(shù)據(jù)保護(hù)委員會(huì)于2023年5月宣布，由于Meta違反此前的法院裁決，將歐盟用戶數(shù)據(jù)轉(zhuǎn)移到美國(guó)，因此將對(duì)Meta處以創(chuàng)紀(jì)錄的13億美元巨額罰款。為了降低營(yíng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，“過度合規(guī)”的情況也存在，例如電商平臺(tái)面對(duì)惡意投訴時(shí)，往往陷入規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)和遏制濫用投訴的兩難困境，難以實(shí)現(xiàn)“權(quán)利保護(hù)與技術(shù)創(chuàng)新之間的平衡”，導(dǎo)致平臺(tái)承擔(dān)不必要的負(fù)擔(dān)。
第三，合作監(jiān)管中公權(quán)力的“失能”。即使由平臺(tái)施行部分具體治理工作，公權(quán)力仍然承擔(dān)著明確治理程序、劃定各方權(quán)責(zé)范圍、及時(shí)實(shí)施問責(zé)與救濟(jì)等職責(zé)。公權(quán)力履職過程中所可能遇到的一系列錯(cuò)位、混亂與風(fēng)險(xiǎn)，影響著合作監(jiān)管的實(shí)際效果。（1）能否在實(shí)踐中科學(xué)區(qū)分以平臺(tái)義務(wù)、平臺(tái)責(zé)任之名行合作監(jiān)管之實(shí)的強(qiáng)制性合作監(jiān)管與其他非強(qiáng)制性合作監(jiān)管，是對(duì)公權(quán)力主體的一大考驗(yàn)。出于對(duì)行政效率的追求，政府會(huì)不斷探索個(gè)人信息利用的限度和價(jià)值，往往都希望平臺(tái)企業(yè)披露或提供用戶數(shù)據(jù)。平臺(tái)企業(yè)可能會(huì)予以對(duì)抗，如Google在官方網(wǎng)站提供的《服務(wù)條款》中載明，如果政府想要求Google披露用戶數(shù)據(jù)，則必須同時(shí)符合Google運(yùn)營(yíng)地法律、提出要求的機(jī)構(gòu)所在國(guó)家或地區(qū)的法律、國(guó)際規(guī)范和Google自身政策規(guī)定，無(wú)法在未經(jīng)Google法律團(tuán)隊(duì)審核的前提下任意從其系統(tǒng)中獲取數(shù)據(jù)。我國(guó)《立法法》第91條明確，部門規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范，不得增加本部門的權(quán)力或者減少本部門的法定職責(zé)，我國(guó)《數(shù)據(jù)安全法》也將收集、使用數(shù)據(jù)的法律依據(jù)定為法律、行政法規(guī)。但近年來(lái)，與平臺(tái)監(jiān)管有關(guān)的部門規(guī)章中，仍不乏要求企業(yè)“應(yīng)當(dāng)”提供數(shù)據(jù)或信息的規(guī)定，涵蓋網(wǎng)絡(luò)交易、醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)銷售、生成式人工智能服務(wù)等多個(gè)領(lǐng)域。例如，《網(wǎng)絡(luò)交易管理辦法》第34條明確“第三方交易平臺(tái)經(jīng)營(yíng)者應(yīng)當(dāng)提供在其平臺(tái)內(nèi)涉嫌違法經(jīng)營(yíng)的經(jīng)營(yíng)者的登記信息、交易數(shù)據(jù)等資料，不得隱瞞真實(shí)情況”；《醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)銷售監(jiān)督管理辦法》第6條要求“從事醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)銷售的企業(yè)、醫(yī)療器械網(wǎng)絡(luò)交易服務(wù)第三方平臺(tái)提供者應(yīng)當(dāng)按照食品藥品監(jiān)督管理部門的要求存儲(chǔ)數(shù)據(jù)，提供信息查詢、數(shù)據(jù)提取等相關(guān)支持”。（2）存在以合作監(jiān)管之名轉(zhuǎn)嫁職責(zé)的問題。羅爾斯曾對(duì)公職人員的政治職責(zé)與一般公民的自然義務(wù)作出區(qū)分，指出前者有利用公共機(jī)制的機(jī)會(huì)，“必須更嚴(yán)格地受到正義制度體系的約束”。與這一邏輯類似，在平臺(tái)治理的“法律秩序”中，公權(quán)力主體的監(jiān)管職責(zé)應(yīng)是第一位的，平臺(tái)企業(yè)在網(wǎng)絡(luò)空間公共治理中的角色是補(bǔ)充性而不是替代性的。平臺(tái)企業(yè)作為私主體，雖然有在部分情形下協(xié)助監(jiān)管的便利條件，但既無(wú)動(dòng)機(jī)也無(wú)能力主動(dòng)解決平臺(tái)上的所有問題。如果將本該由政府承擔(dān)的監(jiān)管責(zé)任轉(zhuǎn)嫁給平臺(tái)企業(yè)，不僅會(huì)使政府懶政失責(zé)，也會(huì)扼殺平臺(tái)的經(jīng)濟(jì)創(chuàng)新發(fā)展。同時(shí)，我國(guó)《個(gè)人信息保護(hù)法》中賦予大型平臺(tái)特殊義務(wù)的條款等制度設(shè)計(jì)，在規(guī)定平臺(tái)第三方義務(wù)的同時(shí)，也實(shí)質(zhì)上授予了大型平臺(tái)即通稱的“數(shù)字守門人”以行為規(guī)范制定權(quán)與某種意義上的行政管理權(quán)。這種做法可能會(huì)導(dǎo)致平臺(tái)權(quán)力的進(jìn)一步擴(kuò)張，更不利于向平臺(tái)內(nèi)一般用戶賦權(quán)，有違“數(shù)字守門人”制度的設(shè)計(jì)初衷。（3）平臺(tái)企業(yè)在按照公權(quán)力主體的要求協(xié)助執(zhí)法時(shí)，還可能存在程序不明、行為與目的不合比例等問題。仍以收集、使用數(shù)據(jù)為例，雖然一些規(guī)章對(duì)企業(yè)提出了提供數(shù)據(jù)的要求，但往往對(duì)相關(guān)法律程序缺乏明確規(guī)定。許多平臺(tái)企業(yè)自身也欠缺數(shù)據(jù)協(xié)查內(nèi)部規(guī)定，在面對(duì)行政執(zhí)法要求、指令時(shí)相對(duì)被動(dòng)。另外，平臺(tái)企業(yè)所收集的數(shù)據(jù)多種多樣，其中不乏個(gè)人信息甚至個(gè)人敏感信息、商業(yè)秘密等，不宜概括性地要求平臺(tái)企業(yè)提供數(shù)據(jù)，而不對(duì)數(shù)據(jù)類別進(jìn)行明確的規(guī)定或說明。但在我國(guó)，一些立法在規(guī)定平臺(tái)協(xié)助義務(wù)時(shí)，并未明確此種協(xié)助義務(wù)的邊界。例如，《網(wǎng)絡(luò)預(yù)約出租汽車經(jīng)營(yíng)服務(wù)管理暫行辦法》中除了規(guī)定“出租汽車行政主管、公安等部門有權(quán)根據(jù)管理需要依法調(diào)取查閱管轄范圍內(nèi)網(wǎng)約車平臺(tái)公司的登記、運(yùn)營(yíng)和交易等相關(guān)數(shù)據(jù)信息”之外，還要求“網(wǎng)絡(luò)服務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)庫(kù)接入出租汽車行政主管部門監(jiān)管平臺(tái)”，以實(shí)現(xiàn)對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)數(shù)據(jù)進(jìn)行穿透式、實(shí)時(shí)性調(diào)取。（4）合作監(jiān)管也存在問責(zé)失靈的風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)權(quán)利受到侵害時(shí)，應(yīng)當(dāng)獲得全面的保護(hù)和救濟(jì)。在平臺(tái)生態(tài)中，侵害權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)既可能直接來(lái)自公權(quán)力的濫用，也可能來(lái)自借由平臺(tái)私權(quán)力行使公權(quán)力之實(shí)時(shí)的濫用。對(duì)于前者，傳統(tǒng)法律制度已經(jīng)有了比較成熟的規(guī)制機(jī)制；對(duì)于后者，目前的立法卻存在空白。尤其要考慮到，公權(quán)力與平臺(tái)私權(quán)力的合作監(jiān)管存在技術(shù)隱蔽、合作意圖隱蔽、合作本身隱蔽的特點(diǎn)。如果不對(duì)借平臺(tái)私權(quán)力之名行使公權(quán)力之實(shí)的活動(dòng)進(jìn)行監(jiān)督和司法審查，將導(dǎo)致許多情況下既無(wú)法對(duì)真正的責(zé)任主體問責(zé)，也無(wú)法實(shí)現(xiàn)權(quán)益的切實(shí)保障。
三、雙重秩序視角下網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的完善思路
需要說明的是，“法律秩序”的日趨嚴(yán)格，與網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理客觀上所面臨的新形勢(shì)密不可分。無(wú)論是網(wǎng)絡(luò)自身所具有的互聯(lián)性、無(wú)國(guó)界性等特點(diǎn)對(duì)各類風(fēng)險(xiǎn)傳導(dǎo)擴(kuò)散的推波助瀾，還是網(wǎng)絡(luò)相對(duì)匿名且依賴技術(shù)手段所造成的事后追責(zé)難，都令網(wǎng)絡(luò)治理不可避免地從事后執(zhí)法為主轉(zhuǎn)向兼顧事中監(jiān)測(cè)、事前預(yù)防。在預(yù)防性治理傾向的主導(dǎo)下，公權(quán)力主導(dǎo)、平臺(tái)私權(quán)力參與的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管必然走向擴(kuò)張。這種擴(kuò)張也不能片面地理解為政府公權(quán)力的增強(qiáng)和私權(quán)力、私權(quán)利的退縮，因?yàn)樵趯?duì)平臺(tái)進(jìn)行監(jiān)管的過程中，種種商談、對(duì)話不可或缺，否則將很容易造成規(guī)范與實(shí)踐的脫節(jié)，使法律將難以在“平臺(tái)秩序”層面、算法代碼層面得到妥善執(zhí)行。
由于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生態(tài)和商業(yè)模式具有很大差異，如何更好地實(shí)施監(jiān)管是一個(gè)需要進(jìn)行類型化甚至個(gè)案化探索的過程，不應(yīng)期待將不同平臺(tái)的監(jiān)管確定為一個(gè)統(tǒng)一方案。因此，下文將致力于明確網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管完善的思路與原則，提出具有一定共性的、適用較廣泛的方案。但是如何細(xì)致地優(yōu)化不同場(chǎng)景下的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管規(guī)則，仍需要平臺(tái)和監(jiān)管部門的不斷合作。完善的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管需要在把握雙重秩序規(guī)律的基礎(chǔ)上，以尊重和保護(hù)權(quán)利為導(dǎo)向，不斷實(shí)現(xiàn)相應(yīng)架構(gòu)的動(dòng)態(tài)均衡。這一過程既涉及“法律秩序”中公權(quán)力與平臺(tái)私權(quán)力的關(guān)系調(diào)整，也涉及“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”的良性互動(dòng)。
（一）以促進(jìn)權(quán)利保障為網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管目標(biāo)
網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管擴(kuò)張的正當(dāng)性，部分來(lái)自為私權(quán)利直接或間接地提供更好保障。對(duì)權(quán)利的直接保障，體現(xiàn)在對(duì)侵權(quán)行為實(shí)施有效預(yù)防和及時(shí)處理，例如要求平臺(tái)建立必要的內(nèi)容審核機(jī)制、投訴舉報(bào)受理處置機(jī)制，制定并執(zhí)行相應(yīng)的規(guī)則等，確保在權(quán)利人權(quán)利受損時(shí)可以快速作出回應(yīng)。對(duì)權(quán)利的間接保障，體現(xiàn)在通過完善平臺(tái)內(nèi)各方面規(guī)則體系，建立并保持開放、包容、鼓勵(lì)良性競(jìng)爭(zhēng)的平臺(tái)生態(tài)，使平臺(tái)內(nèi)經(jīng)營(yíng)者、平臺(tái)用戶可以享受更穩(wěn)定的經(jīng)營(yíng)或使用預(yù)期，以此促進(jìn)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。因此，在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管過程中，有必要結(jié)合平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展規(guī)律，對(duì)權(quán)利保障做全面理解。
第一，權(quán)利的保障是整體而均衡的。在平臺(tái)監(jiān)管過程中，不僅要考慮到擬保護(hù)的特定主體的權(quán)利，也要考慮可能受到該監(jiān)管手段影響的其他主體的權(quán)利。平臺(tái)企業(yè)拒絕履行對(duì)侵權(quán)行為進(jìn)行處置的法律義務(wù)，會(huì)將其置于承擔(dān)對(duì)應(yīng)責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)中。平臺(tái)保障用戶權(quán)利的行為不僅是保證服務(wù)質(zhì)量的需要，也是避免因他人侵權(quán)承擔(dān)連帶責(zé)任應(yīng)采取的必要措施。平臺(tái)企業(yè)履行處置義務(wù)、采取措施時(shí)，也可能會(huì)給其他私主體的表達(dá)自由、隱私權(quán)、商事權(quán)益等帶來(lái)不利影響。例如，在網(wǎng)盤平臺(tái)監(jiān)管中，用戶上傳的作品涉及著作權(quán)侵權(quán)時(shí)，平臺(tái)接到侵權(quán)通知后應(yīng)當(dāng)采取下架相關(guān)侵權(quán)作品等處置措施。但是，基于網(wǎng)盤平臺(tái)的技術(shù)特征，如果多個(gè)用戶上傳同一作品，在不能證明其他作品是否侵權(quán)的前提下，平臺(tái)只能“刪除”通知所對(duì)應(yīng)的個(gè)別或若干侵權(quán)作品，阻斷特定上傳者對(duì)作品的繼續(xù)使用和獲取，而無(wú)法對(duì)其服務(wù)器內(nèi)所有該作品是否侵權(quán)作逐一排查。這種做法的目的在于降低平臺(tái)治理成本，同時(shí)對(duì)其他主體權(quán)利進(jìn)行保障。再如，根據(jù)我國(guó)《著作權(quán)法》第24條規(guī)定的合理使用原則，用戶為個(gè)人學(xué)習(xí)、研究或者欣賞，可以不經(jīng)著作權(quán)人許可，不向其支付報(bào)酬。如果僅憑特定作品侵權(quán)就阻止不特定用戶通過網(wǎng)盤存儲(chǔ)、獲取或使用作品，就會(huì)限制其他用戶對(duì)涉案作品的合法、正當(dāng)使用。因此，如果通過“法律秩序”設(shè)定平臺(tái)義務(wù)、平臺(tái)責(zé)任，應(yīng)當(dāng)統(tǒng)籌考慮對(duì)平臺(tái)生態(tài)內(nèi)所有主體權(quán)益的影響。
第二，權(quán)利的保障不應(yīng)是靜止的，而應(yīng)是發(fā)展的。對(duì)權(quán)利內(nèi)容增長(zhǎng)的促進(jìn)，也是權(quán)利保障的一部分。作為生產(chǎn)力新的組織方式和經(jīng)濟(jì)發(fā)展新動(dòng)能，平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展也為權(quán)利人帶來(lái)了更加豐富、便捷的產(chǎn)品和服務(wù)，實(shí)現(xiàn)了并繼續(xù)實(shí)現(xiàn)著權(quán)利內(nèi)容的增長(zhǎng)。例如，隨著個(gè)人信息收集、流動(dòng)、利用的日益頻繁，個(gè)人信息主體會(huì)被動(dòng)留痕越來(lái)越多的信息，同時(shí)為享受個(gè)性化服務(wù)也需要提供更詳細(xì)的個(gè)人信息。由此帶來(lái)的個(gè)人信息保護(hù)問題在全球范圍內(nèi)引發(fā)一輪立法熱，個(gè)人信息主體享有的被遺忘權(quán)（刪除權(quán)）、可攜帶權(quán)等一系列權(quán)益得到“法律秩序”的確認(rèn)，平臺(tái)的個(gè)人信息處理規(guī)則、隱私保護(hù)規(guī)則隨之而變。隨著數(shù)據(jù)成為新型生產(chǎn)要素，2022年12月發(fā)布的《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于構(gòu)建數(shù)據(jù)基礎(chǔ)制度更好發(fā)揮數(shù)據(jù)要素作用的意見》提出數(shù)據(jù)領(lǐng)域的數(shù)據(jù)資源持有權(quán)、數(shù)據(jù)加工使用權(quán)、數(shù)據(jù)產(chǎn)品經(jīng)營(yíng)權(quán)“三權(quán)分置”，這將對(duì)現(xiàn)有的平臺(tái)內(nèi)數(shù)據(jù)流動(dòng)和加工利用產(chǎn)生影響。因此，實(shí)施網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管，既要考慮對(duì)權(quán)利存量的保障，也要評(píng)估對(duì)未來(lái)權(quán)利增量的影響。
第三，權(quán)利的保障應(yīng)當(dāng)是及時(shí)的，遲來(lái)的正義不是正義。新技術(shù)、新應(yīng)用、新載體在豐富網(wǎng)絡(luò)空間樣態(tài)、為平臺(tái)發(fā)展提供更多可能的同時(shí)，既提升了部分領(lǐng)域權(quán)利保障的難度，也為運(yùn)用技術(shù)手段提高處置效率提供了可能。在網(wǎng)絡(luò)交易糾紛、反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙等領(lǐng)域，若能在發(fā)揮平臺(tái)私權(quán)力作用的基礎(chǔ)上充分融合技術(shù)手段，提高預(yù)警和處置效率，此時(shí)甚至無(wú)需公權(quán)力介入就能將對(duì)應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)有效化解。在這些領(lǐng)域，可以更積極地推進(jìn)公權(quán)力主體與平臺(tái)企業(yè)的合作監(jiān)管。
第四，要平衡公權(quán)力與平臺(tái)私權(quán)力既合作又對(duì)峙的關(guān)系。平臺(tái)所具有的追逐利潤(rùn)的本性雖然可能令其在部分情況下怠于行使私權(quán)力或者與公權(quán)力共謀濫用權(quán)力，但也不排除平臺(tái)出于其自身利益訴求，抵制公權(quán)力濫用進(jìn)而保護(hù)平臺(tái)內(nèi)私主體權(quán)益的可能。平臺(tái)在多大程度上、以何種形式將正式的法律規(guī)范轉(zhuǎn)化為平臺(tái)規(guī)范或平臺(tái)代碼，平臺(tái)是否能夠接受和執(zhí)行公權(quán)力主體的合法要求，將會(huì)對(duì)平臺(tái)用戶的權(quán)益保障產(chǎn)生直接影響。
（二）有效約束公權(quán)力主體、平臺(tái)企業(yè)的公私權(quán)力
在“法律秩序”中實(shí)施嚴(yán)格的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管，不能簡(jiǎn)單地強(qiáng)調(diào)平臺(tái)義務(wù)和平臺(tái)責(zé)任，而應(yīng)在公權(quán)力主體、平臺(tái)企業(yè)之間科學(xué)配置監(jiān)管責(zé)任，對(duì)公權(quán)力和平臺(tái)私權(quán)力均實(shí)現(xiàn)有效約束。
第一，公權(quán)力主體應(yīng)當(dāng)履行好監(jiān)管職責(zé)。從角色定位來(lái)看，如果相關(guān)監(jiān)管職責(zé)應(yīng)當(dāng)由公權(quán)力主體履行，則不應(yīng)被隨意委托給平臺(tái)企業(yè)。即使公權(quán)力主體可以從平臺(tái)企業(yè)或其他私主體獲取技術(shù)支持、系統(tǒng)運(yùn)維協(xié)助，但行政決定仍應(yīng)由公權(quán)力主體作出，其法律后果也應(yīng)由公權(quán)力主體承擔(dān)。當(dāng)然，這也對(duì)公權(quán)力主體的監(jiān)管能力提出了更高要求，例如在面臨監(jiān)管和規(guī)訓(xùn)算法權(quán)力的挑戰(zhàn)時(shí)，既要運(yùn)用好傳統(tǒng)規(guī)制工具和手段，也要積極創(chuàng)新監(jiān)管科技和制度規(guī)則，還要調(diào)動(dòng)起私權(quán)力以外的第三方專業(yè)力量，這些目前都離不開公權(quán)力的主導(dǎo)。在具體監(jiān)管過程中，首先應(yīng)當(dāng)審慎評(píng)估線下監(jiān)管手段在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生態(tài)的線上延伸。合法性、合比例性不足的監(jiān)管機(jī)制及措施應(yīng)在實(shí)施前“一票否決”，并在實(shí)施后進(jìn)行動(dòng)態(tài)審查。其次，“線上線下一致監(jiān)管”這一原則應(yīng)作更有前瞻性、更適應(yīng)當(dāng)下的解讀：在解決不公平對(duì)待線上或線下經(jīng)營(yíng)活動(dòng)、雙重許可等問題的同時(shí)，應(yīng)致力于追尋問題源頭，做到“線下的問題線下解決、線上的問題線上解決”，還要考慮如何在自動(dòng)化行政中保障行政法原則的實(shí)現(xiàn)，而不僅是做到了形式上的線上線下一致。再者，公權(quán)力主體的監(jiān)管機(jī)制既要樹立平臺(tái)化思維，建設(shè)公權(quán)力監(jiān)管大平臺(tái)，整合各類監(jiān)管資源；也要適應(yīng)平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的特點(diǎn)，打破中央與地方間、部門間、地區(qū)間傳統(tǒng)的管轄權(quán)配置，圍繞平臺(tái)企業(yè)這一“樞紐節(jié)點(diǎn)”集中配置監(jiān)管資源。
第二，合理設(shè)置平臺(tái)義務(wù)。首先，公權(quán)力主體要找準(zhǔn)平臺(tái)義務(wù)設(shè)置的正確方向和有效切入點(diǎn)。無(wú)論是履行公共職能還是直接介入權(quán)益保障，公權(quán)力的行使都應(yīng)建立在科學(xué)認(rèn)識(shí)和理解平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的基礎(chǔ)上。其次，對(duì)平臺(tái)義務(wù)的內(nèi)容和范圍的設(shè)置，應(yīng)結(jié)合具體場(chǎng)景和各種影響因素進(jìn)行考慮，而不宜作出籠統(tǒng)模糊的規(guī)定。再次，設(shè)置平臺(tái)義務(wù)的同時(shí)，也要認(rèn)識(shí)到平臺(tái)企業(yè)不可能完全消除平臺(tái)內(nèi)違法行為的客觀實(shí)際，從而為平臺(tái)企業(yè)設(shè)置必要的盡職免責(zé)制度，保障平臺(tái)企業(yè)應(yīng)有的創(chuàng)造性和擔(dān)當(dāng)作為。就具體執(zhí)行而言，一方面可以建立平臺(tái)主體責(zé)任清單，明確列舉平臺(tái)企業(yè)在市場(chǎng)主體準(zhǔn)入、平臺(tái)內(nèi)用戶管理、平臺(tái)內(nèi)規(guī)則管理、數(shù)據(jù)流通、知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)、用戶權(quán)益保護(hù)、個(gè)人信息保護(hù)、數(shù)據(jù)安全和網(wǎng)絡(luò)安全等環(huán)節(jié)的主體責(zé)任；另一方面可以明確平臺(tái)盡職免責(zé)的具體情形，例如規(guī)定平臺(tái)盡職免責(zé)可適用于平臺(tái)企業(yè)單位以及承擔(dān)管理職責(zé)和直接辦理業(yè)務(wù)的工作人員，包括網(wǎng)絡(luò)安全責(zé)任人、個(gè)人信息保護(hù)責(zé)任人等等。若相關(guān)主體具有盡到了平臺(tái)內(nèi)管理義務(wù)、及時(shí)將風(fēng)險(xiǎn)通知給權(quán)利人并采取相應(yīng)措施、遭遇不可抗力因素等情形，應(yīng)予減責(zé)或免責(zé)。
第三，全面構(gòu)建“法律秩序”中公權(quán)力、平臺(tái)私權(quán)力濫用的監(jiān)督和救濟(jì)機(jī)制。協(xié)助執(zhí)行公共職能的平臺(tái)企業(yè)，雖然形式上在履行法律義務(wù)，但對(duì)于受其影響的其他私主體而言，實(shí)質(zhì)上其仍是在行使一種支配性權(quán)力。所以應(yīng)當(dāng)把這種以履行法律義務(wù)或接受委托而間接履行公共職能的行為，納入合作監(jiān)管的范疇，將合作行政法、合作國(guó)家的理論推廣適用于對(duì)此類平臺(tái)私權(quán)力濫用行為的規(guī)制。一方面，平臺(tái)企業(yè)的主管機(jī)關(guān)和消費(fèi)者保護(hù)主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)受理此類濫用行為的投訴和申訴。另一方面，在利益相關(guān)人的訴訟過程中，應(yīng)當(dāng)允許把相關(guān)的規(guī)范一并作為司法審查的對(duì)象，或把實(shí)施授權(quán)行為的公權(quán)力主體列為共同被告。
（三）優(yōu)化公權(quán)力主體、平臺(tái)企業(yè)的合作監(jiān)管
“法律秩序”中的合作監(jiān)管的優(yōu)化，應(yīng)當(dāng)通過雙向協(xié)作、完善程序、開放數(shù)據(jù)，更有效調(diào)動(dòng)平臺(tái)企業(yè)參與監(jiān)管的積極性和主動(dòng)性來(lái)實(shí)現(xiàn)，以此來(lái)降低公權(quán)力主體直接監(jiān)管的成本，提高監(jiān)管規(guī)范化水平和實(shí)際效果。
第一，在合作監(jiān)管中鼓勵(lì)由公權(quán)力主體主導(dǎo)、平臺(tái)企業(yè)參與的協(xié)助型監(jiān)管，逐步轉(zhuǎn)向公權(quán)力主體、網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)企業(yè)雙向互動(dòng)的協(xié)作型監(jiān)管。雙向的合作監(jiān)管更適應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代重視協(xié)作的趨勢(shì)。增強(qiáng)合作監(jiān)管，一方面，針對(duì)政府的合作要約，應(yīng)賦予平臺(tái)企業(yè)一定的裁量空間決定是否作出承諾；另一方面，平臺(tái)企業(yè)也可以從履行監(jiān)管責(zé)任的需求出發(fā)，向公權(quán)力主體提出合作要約，公權(quán)力主體對(duì)此應(yīng)當(dāng)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)作出回應(yīng)。
第二，完善合作監(jiān)管程序。面對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管不斷涌現(xiàn)的新問題，程序法治建設(shè)可以先于實(shí)體立法著手。首先，應(yīng)當(dāng)在行政程序的整體框架下，構(gòu)建針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)生態(tài)的協(xié)助監(jiān)管程序。尤其是當(dāng)設(shè)定平臺(tái)企業(yè)的協(xié)助義務(wù)時(shí)，法律上也應(yīng)同步規(guī)定相應(yīng)的協(xié)助程序。其次，在平臺(tái)企業(yè)一側(cè)，為了方便其對(duì)接公權(quán)力主體的合作需求、增強(qiáng)合作監(jiān)管的透明度、規(guī)范內(nèi)部操作流程，也應(yīng)建立并公開相應(yīng)的合作程序。最后，對(duì)于雙方有關(guān)合作監(jiān)管的決策、過程和成果，也可以通過發(fā)布報(bào)告等多種形式向社會(huì)公開。
第三，加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)資源的主動(dòng)開放。公權(quán)力主體除了應(yīng)平臺(tái)企業(yè)需求進(jìn)行合作監(jiān)管外，也應(yīng)主動(dòng)為二者的協(xié)作創(chuàng)造條件。公共數(shù)據(jù)資源既是潛在的生產(chǎn)資料，也是重要的監(jiān)管資源。公權(quán)力主體應(yīng)更及時(shí)、全面、系統(tǒng)地開放公共數(shù)據(jù)資源，為平臺(tái)企業(yè)更積極地參與監(jiān)管創(chuàng)造條件。
（四）實(shí)現(xiàn)“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”的良性互動(dòng)
“法律秩序”與“平臺(tái)秩序”有不同的運(yùn)行規(guī)律，但二者之間的界限卻在持續(xù)變動(dòng)。一方面，隨著平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和商業(yè)模式的創(chuàng)新，“平臺(tái)秩序”不斷生長(zhǎng)，其治理疆域也隨之拓展。另一方面，日益增長(zhǎng)的公共治理需求致使法律規(guī)范不斷尋求擴(kuò)張，相對(duì)滯后的“法律秩序”也在跟進(jìn)調(diào)控“平臺(tái)秩序”。二者之間也是可以互相作用的：“法律秩序”通過對(duì)平臺(tái)企業(yè)的規(guī)訓(xùn)，可以“穿透”影響到“平臺(tái)秩序”。調(diào)整平臺(tái)治理的法律規(guī)范的增長(zhǎng)會(huì)不斷提升平臺(tái)自治的規(guī)范性和權(quán)威性。“平臺(tái)秩序”中的治理創(chuàng)新，也可以向“法律秩序”輸出適合整個(gè)平臺(tái)生態(tài)的先進(jìn)理念和成熟規(guī)范。某種意義上，“平臺(tái)秩序”可以被視為法律規(guī)范的“試驗(yàn)區(qū)”，當(dāng)平臺(tái)自治規(guī)范可以適用于整個(gè)平臺(tái)生態(tài)的時(shí)候，就可以被“法律秩序”所吸收。實(shí)現(xiàn)二者之間的良性互動(dòng)，可以在強(qiáng)化網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的同時(shí)，保持平臺(tái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的活力；在尊重平臺(tái)自治空間的同時(shí)，守住法治原則的底線。
第一，堅(jiān)持必要原則，審慎調(diào)控“平臺(tái)秩序”。如果“平臺(tái)秩序”通過改進(jìn)、完善可以應(yīng)對(duì)平臺(tái)發(fā)展過程中產(chǎn)生的新問題、新治理需要，則“法律秩序”應(yīng)當(dāng)保持克制，避免過度干預(yù)或替代“平臺(tái)秩序”發(fā)揮作用。當(dāng)“平臺(tái)秩序”的自我治理功能得到有效發(fā)揮時(shí)，能夠降低公權(quán)力干預(yù)的必要性，并節(jié)約公共預(yù)算。相對(duì)于法律規(guī)范剛性、滯后性的缺陷，平臺(tái)自治規(guī)范具有靈活性、廣泛覆蓋性和及時(shí)回應(yīng)性的優(yōu)勢(shì)。平臺(tái)自我治理機(jī)制能夠更便捷地發(fā)現(xiàn)問題、糾正問題，也可以增加公眾參與度，促進(jìn)平臺(tái)的增長(zhǎng)、發(fā)展和創(chuàng)新。對(duì)于網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)上具有平臺(tái)生態(tài)特殊性的負(fù)外部性行為，平臺(tái)自治規(guī)范的治理比法律規(guī)范治理更有效。發(fā)展好平臺(tái)經(jīng)濟(jì)是社會(huì)福利和個(gè)體權(quán)益的增長(zhǎng)點(diǎn)，也是平臺(tái)治理中“法律秩序”介入的基本落腳點(diǎn)。平臺(tái)經(jīng)濟(jì)對(duì)傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)，以及新的網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)商業(yè)模式對(duì)此前的互聯(lián)網(wǎng)商業(yè)模式都難免會(huì)有沖擊。但只要能夠帶來(lái)市場(chǎng)資源的更好配置、社會(huì)福利的更多增加、用戶體驗(yàn)的更好改進(jìn)，就應(yīng)當(dāng)尊重“平臺(tái)秩序”的自主調(diào)節(jié)。
第二，堅(jiān)持底線原則，適時(shí)以“法律秩序”塑造“平臺(tái)秩序”。在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管中，公權(quán)力主體的使命不僅在于建立某種“法律秩序”，還在于促進(jìn)“平臺(tái)秩序”的形成。監(jiān)管本身并不是目的，而是要在維持底線安全的基礎(chǔ)上，實(shí)現(xiàn)包括權(quán)益保障、發(fā)展創(chuàng)新等社會(huì)福利的最大化。具體到監(jiān)管制度中，一方面是參照已有的立法前評(píng)估、立法后評(píng)估實(shí)踐，針對(duì)“平臺(tái)秩序”的制度化、成文化過程設(shè)置評(píng)估義務(wù)，促進(jìn)“平臺(tái)秩序”更加高效和科學(xué)，并基于平臺(tái)自治規(guī)范的實(shí)施效果及時(shí)加以調(diào)整。另一方面是，在法律規(guī)范尚未建立、合規(guī)方向不甚明確的時(shí)候，針對(duì)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管中的新問題，公權(quán)力主體可以為“平臺(tái)秩序”提供監(jiān)管建議。例如，針對(duì)信用評(píng)價(jià)機(jī)制、糾紛解決機(jī)制、虛假信息處理機(jī)制等“平臺(tái)秩序”中的共性問題，公權(quán)力主體可以組織或引導(dǎo)同類型的平臺(tái)企業(yè)群體制定示范性解決方案，為其他平臺(tái)提供參考。這也意味著，平臺(tái)企業(yè)只有積極作為，才可以為平臺(tái)經(jīng)濟(jì)的創(chuàng)新發(fā)展和“平臺(tái)秩序”內(nèi)的監(jiān)管創(chuàng)新爭(zhēng)取更大空間，減少“法律秩序”介入平臺(tái)自治以彌補(bǔ)“平臺(tái)秩序”不足的情況。
四、結(jié)語(yǔ)
國(guó)家治理的現(xiàn)代化離不開網(wǎng)絡(luò)空間的善治，網(wǎng)絡(luò)空間的善治繞不開網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)的善治。平臺(tái)私權(quán)力的崛起，打破了傳統(tǒng)的“公權(quán)力—私權(quán)利”的二元架構(gòu)，奠定了雙重秩序中“公權(quán)力—私權(quán)力—私權(quán)利”的三元乃至多元新架構(gòu)。
在網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)治理中，既需要利用法律規(guī)范塑造“平臺(tái)秩序”，也要汲取平臺(tái)規(guī)則更科學(xué)地塑造“法律秩序”，以良性互動(dòng)的理論框架重塑平臺(tái)監(jiān)管架構(gòu)。網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管雖可以由平臺(tái)進(jìn)行協(xié)助，但目前仍需要由公權(quán)力主體來(lái)主導(dǎo)、組織和提供保障。能否在網(wǎng)絡(luò)治理雙重秩序的框架下，認(rèn)識(shí)、把握和確定好平臺(tái)企業(yè)的主體地位，明確和平衡好公權(quán)力、平臺(tái)私權(quán)力及其他私權(quán)利之間的關(guān)系，發(fā)揮網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管的效能，將是實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)善治的關(guān)鍵。
就“法律秩序”而言，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管新架構(gòu)的影響除了體現(xiàn)在傳統(tǒng)公法關(guān)系、私法關(guān)系在平臺(tái)生態(tài)的適應(yīng)性外，還體現(xiàn)在類公法支配關(guān)系的解釋和協(xié)調(diào)。在公法關(guān)系的適應(yīng)性方面，主要在于作為網(wǎng)絡(luò)治理法治工具的公法義務(wù)和監(jiān)管措施的創(chuàng)新，確保其在法治框架下的針對(duì)性、有效性；在私法關(guān)系的適應(yīng)性方面，主要在于私法義務(wù)、責(zé)任的均衡性和保障救濟(jì)的有效性；在類公法支配關(guān)系的解釋和協(xié)調(diào)方面，主要在于網(wǎng)絡(luò)治理中公權(quán)力“壓力”下平臺(tái)私權(quán)力運(yùn)行的平衡，既規(guī)范前者的“壓力”，也規(guī)范后者的“運(yùn)行”。就“平臺(tái)秩序”而言，網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管新架構(gòu)的影響集中于對(duì)“異化”后的支配關(guān)系的解釋和調(diào)整。這種支配關(guān)系發(fā)生于私主體間，需要闡釋與社團(tuán)自治、意思自治的異同，尋找此種場(chǎng)景下私權(quán)力權(quán)威存在的客觀基礎(chǔ)；需要明確參照適用規(guī)制公權(quán)力相關(guān)理論和規(guī)則的情形，讓平臺(tái)規(guī)范的制定和實(shí)施得以在法治框架內(nèi)實(shí)現(xiàn)；也需要明確支配關(guān)系的合法性基礎(chǔ)和效力維系機(jī)制，保障和促進(jìn)平臺(tái)規(guī)范的能動(dòng)創(chuàng)新，確保秩序的相對(duì)穩(wěn)定和可預(yù)期。
完善網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)監(jiān)管是一個(gè)系統(tǒng)性工程。未來(lái)在立法上，需要科學(xué)設(shè)定平臺(tái)義務(wù)，明確合作監(jiān)管規(guī)范，明確平臺(tái)權(quán)力行使過程中的救濟(jì)機(jī)制、追責(zé)程序；在執(zhí)法上，需要由公權(quán)力主體積極主動(dòng)承擔(dān)自身職責(zé)，積極創(chuàng)新監(jiān)管方式，審慎介入平臺(tái)自治，加強(qiáng)與平臺(tái)間的良性互動(dòng)，并同時(shí)做好公共服務(wù)供給，充分開放可利用的公共數(shù)據(jù)資源。
作者：周輝，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。
來(lái)源：《法律科學(xué)》2024年第6期。
