提高備案審查制度協(xié)調(diào)性 維護國家法制統(tǒng)一
——淺談《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》主要亮點
今年9月對外發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》（以下簡稱《條例》），自2024年11月1日起施行。這是繼2023年12月發(fā)布的《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》后，備案審查制度領域的又一次具有重要意義的法規(guī)修訂。結合2023年3月《中華人民共和國立法法》在修正過程中對備案審查制度的完善，可以看到，為維護社會主義法制統(tǒng)一、尊嚴、權威，我國備案審查制度體系正在進行系統(tǒng)性的升級改造，以整體提高立法的科學性、民主性和合法性水平。
《條例》深入貫徹黨中央關于備案審查工作的決策部署，進一步落實立法法有關規(guī)定，在總結實踐經(jīng)驗基礎上，對《法規(guī)規(guī)章備案條例》進行修訂；完善立法目的，明確工作要求；擴大備案范圍，規(guī)范備案程序；明確備案審查方式和審查期限，完善審查事項；細化法規(guī)規(guī)章糾錯規(guī)定；健全了備案審查相關制度機制等。
貫徹落實有件必備、有備必審、有錯必糾原則
近年來，黨和國家高度重視備案審查工作。黨的十八屆三中、四中全會對健全規(guī)范性文件備案審查制度、加強備案審查制度和能力建設、將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍提出了明確要求。為貫徹落實黨中央的要求，2019年全國人大常委會審議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，規(guī)定開展備案審查工作應當依照法定權限和程序，堅持“有件必備、有備必審、有錯必糾”的原則。此次修訂后的《條例》增加一條，作為第三條，將“堅持有件必備、有備必審、有錯必糾”作為基本原則寫進立法，為后續(xù)開展備案審查工作，特別是提高我國備案審查制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性提供了堅實的規(guī)范基礎。
備案審查是一項具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是憲法監(jiān)督的基礎和重要著力點，也是一項重要的立法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要制度。它由三個緊密相連的制度環(huán)節(jié)構成，即備案、審查和處理。在備案環(huán)節(jié)，所有的規(guī)范性文件根據(jù)制定機關的不同和位階的不同，分別向人大或制定機關的上級機關報備。備案的直接功能是便于立法的登記、存檔和公開，間接功能為立法監(jiān)督，即對立法的合憲性和合法性審查提供前提。在審查環(huán)節(jié)，備案審查機關對于備案的各類規(guī)范性文件的合憲性和合法性有權進行審查，并作出是否違憲或違法的判斷。審查的直接功能是發(fā)現(xiàn)立法中的瑕疵，特別是發(fā)現(xiàn)與憲法或上位法相抵觸的條文，或同位階立法之間互相沖突的情況，間接功能則是通過外部監(jiān)督確保立法的科學性、民主性和法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。在處理環(huán)節(jié)，備案審查機關根據(jù)審查結論提出處理意見并監(jiān)督執(zhí)行。處理的直接目的是糾正違憲、違法行為，間接目的則是維護憲法法律權威，維護公民合法權益，確保國家法制統(tǒng)一。
備案審查的三個環(huán)節(jié)緊密相連，缺一不可。其中，備案是基礎，只有堅持“有件必備”，即實現(xiàn)備案全覆蓋，才能做到“有備必審”；審查是重心，通過法定的審查方式發(fā)現(xiàn)合憲性、合法性問題，為“有錯必糾”提供精準專業(yè)判斷；處理是保障，通過啟動處理程序，及時糾正違憲、違法的規(guī)范性文件，維護國家法制統(tǒng)一。
通過備案審查銜接聯(lián)動機制加強與其他機關的協(xié)作配合
《條例》第七條規(guī)定，“國務院備案審查工作機構應當通過備案審查銜接聯(lián)動機制加強與其他機關備案審查工作機構的聯(lián)系，在雙重備案聯(lián)動、移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面加強協(xié)作配合?！迸c《法規(guī)規(guī)章備案條例》相比，這是新增加的條款。它明確將備案審查銜接聯(lián)動作為國務院備案審查制度發(fā)展的指導原則，從而將備案審查制度系統(tǒng)性植入法規(guī)之中。
隨著全國人大對備案審查制度機制的推進，行政機關的備案審查制度亟須在如下幾方面與整體備案審查體系相銜接。其一，備案對象相互銜接。即，根據(jù)立法法和全國人大常委會有關決定的規(guī)定，相應對備案對象進行調(diào)整。其二，備案審查方式之間相互銜接。在全國人大對備案審查方式加以確定和調(diào)整的基礎上，在審查方式上加以對接和落實。其三，備案審查程序之間相互銜接。即，在移交處理、征求意見、會商協(xié)調(diào)、信息共享等程序環(huán)節(jié)，構建與人大備案審查程序的對接機制。其四，備案審查標準之間的有效銜接。除應當由人大行使的合憲性審查和合法性審查外，備案審查標準之間應相互銜接。其五，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的銜接。建設好、使用好全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺，完善在線提出審查建議、電子備案、在線審查等平臺功能，拓展信息平臺的數(shù)據(jù)收集和立法服務功能，逐步實現(xiàn)備案審查工作數(shù)字化、智能化?？傮w來看，《條例》很好地回應了上述制度發(fā)展的要求。
提高法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完備性、可操作性、精準性
增加備案審查對象，與人大備案審查對象緊密銜接、保持一致。在《中華人民共和國立法法》《全國人民代表大會常務委員會關于完善和加強備案審查制度的決定》已將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等納入備案范圍后，《條例》也相應將其納入備案范圍，并明確了報備主體，即浦東新區(qū)法規(guī)由上海市人民代表大會常務委員會報國務院備案，海南自由貿(mào)易港法規(guī)由海南省人民代表大會常務委員會報國務院備案。
借鑒、復制人大備案審查的成功經(jīng)驗，在審查方式和審查事項上加以完善?！稐l例》在審查方式上增加主動審查、專項審查和聯(lián)合審查。在全國人大常委會提出探索聯(lián)合審查機制后，《條例》增加規(guī)定，國務院備案審查工作機構發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章存在涉及其他機關備案審查工作職責范圍的共性問題的，可以與其他機關備案審查工作機構開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議，為落實聯(lián)合審查機制提供了規(guī)范基礎?！稐l例》還在審查事項上增加了是否符合黨中央、國務院的重大決策部署和國家重大改革方向，規(guī)章規(guī)定的措施是否符合立法目的和實際情況等內(nèi)容。這實現(xiàn)了審查標準上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
完善規(guī)章糾錯程序，提高程序的可操作性?！稐l例》規(guī)定，經(jīng)審查，認為規(guī)章應當予以糾正的，國務院備案審查工作機構可以通過與制定機關溝通、提出書面審查意見等方式，建議制定機關及時修改或廢止；或者由國務院備案審查工作機構提出處理意見報國務院決定，并通知制定機關。與修改前的《法規(guī)規(guī)章備案條例》相比，規(guī)章的糾錯程序更符合備案審查實踐要求，提高了糾錯的精準化水平，程序的可操作性也更強。（作者為吉林大學法學院教授）
