提高備案審查制度協(xié)調(diào)性 維護(hù)國家法制統(tǒng)一
——淺談《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》主要亮點(diǎn)
今年9月對(duì)外發(fā)布的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》（以下簡稱《條例》），自2024年11月1日起施行。這是繼2023年12月發(fā)布的《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》后，備案審查制度領(lǐng)域的又一次具有重要意義的法規(guī)修訂。結(jié)合2023年3月《中華人民共和國立法法》在修正過程中對(duì)備案審查制度的完善，可以看到，為維護(hù)社會(huì)主義法制統(tǒng)一、尊嚴(yán)、權(quán)威，我國備案審查制度體系正在進(jìn)行系統(tǒng)性的升級(jí)改造，以整體提高立法的科學(xué)性、民主性和合法性水平。
《條例》深入貫徹黨中央關(guān)于備案審查工作的決策部署，進(jìn)一步落實(shí)立法法有關(guān)規(guī)定，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，對(duì)《法規(guī)規(guī)章備案條例》進(jìn)行修訂；完善立法目的，明確工作要求；擴(kuò)大備案范圍，規(guī)范備案程序；明確備案審查方式和審查期限，完善審查事項(xiàng)；細(xì)化法規(guī)規(guī)章糾錯(cuò)規(guī)定；健全了備案審查相關(guān)制度機(jī)制等。
貫徹落實(shí)有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾原則
近年來，黨和國家高度重視備案審查工作。黨的十八屆三中、四中全會(huì)對(duì)健全規(guī)范性文件備案審查制度、加強(qiáng)備案審查制度和能力建設(shè)、將所有規(guī)范性文件納入備案審查范圍提出了明確要求。為貫徹落實(shí)黨中央的要求，2019年全國人大常委會(huì)審議通過的《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》，規(guī)定開展備案審查工作應(yīng)當(dāng)依照法定權(quán)限和程序，堅(jiān)持“有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”的原則。此次修訂后的《條例》增加一條，作為第三條，將“堅(jiān)持有件必備、有備必審、有錯(cuò)必糾”作為基本原則寫進(jìn)立法，為后續(xù)開展備案審查工作，特別是提高我國備案審查制度的系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性提供了堅(jiān)實(shí)的規(guī)范基礎(chǔ)。
備案審查是一項(xiàng)具有中國特色的憲法監(jiān)督制度，是憲法監(jiān)督的基礎(chǔ)和重要著力點(diǎn)，也是一項(xiàng)重要的立法監(jiān)督制度，是保障憲法法律實(shí)施、維護(hù)國家法制統(tǒng)一的重要制度。它由三個(gè)緊密相連的制度環(huán)節(jié)構(gòu)成，即備案、審查和處理。在備案環(huán)節(jié)，所有的規(guī)范性文件根據(jù)制定機(jī)關(guān)的不同和位階的不同，分別向人大或制定機(jī)關(guān)的上級(jí)機(jī)關(guān)報(bào)備。備案的直接功能是便于立法的登記、存檔和公開，間接功能為立法監(jiān)督，即對(duì)立法的合憲性和合法性審查提供前提。在審查環(huán)節(jié)，備案審查機(jī)關(guān)對(duì)于備案的各類規(guī)范性文件的合憲性和合法性有權(quán)進(jìn)行審查，并作出是否違憲或違法的判斷。審查的直接功能是發(fā)現(xiàn)立法中的瑕疵，特別是發(fā)現(xiàn)與憲法或上位法相抵觸的條文，或同位階立法之間互相沖突的情況，間接功能則是通過外部監(jiān)督確保立法的科學(xué)性、民主性和法律體系的內(nèi)在統(tǒng)一性。在處理環(huán)節(jié)，備案審查機(jī)關(guān)根據(jù)審查結(jié)論提出處理意見并監(jiān)督執(zhí)行。處理的直接目的是糾正違憲、違法行為，間接目的則是維護(hù)憲法法律權(quán)威，維護(hù)公民合法權(quán)益，確保國家法制統(tǒng)一。
備案審查的三個(gè)環(huán)節(jié)緊密相連，缺一不可。其中，備案是基礎(chǔ)，只有堅(jiān)持“有件必備”，即實(shí)現(xiàn)備案全覆蓋，才能做到“有備必審”；審查是重心，通過法定的審查方式發(fā)現(xiàn)合憲性、合法性問題，為“有錯(cuò)必糾”提供精準(zhǔn)專業(yè)判斷；處理是保障，通過啟動(dòng)處理程序，及時(shí)糾正違憲、違法的規(guī)范性文件，維護(hù)國家法制統(tǒng)一。
通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)與其他機(jī)關(guān)的協(xié)作配合
《條例》第七條規(guī)定，“國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)通過備案審查銜接聯(lián)動(dòng)機(jī)制加強(qiáng)與其他機(jī)關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)的聯(lián)系，在雙重備案聯(lián)動(dòng)、移交處理、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享、能力提升等方面加強(qiáng)協(xié)作配合?！迸c《法規(guī)規(guī)章備案條例》相比，這是新增加的條款。它明確將備案審查銜接聯(lián)動(dòng)作為國務(wù)院備案審查制度發(fā)展的指導(dǎo)原則，從而將備案審查制度系統(tǒng)性植入法規(guī)之中。
隨著全國人大對(duì)備案審查制度機(jī)制的推進(jìn)，行政機(jī)關(guān)的備案審查制度亟須在如下幾方面與整體備案審查體系相銜接。其一，備案對(duì)象相互銜接。即，根據(jù)立法法和全國人大常委會(huì)有關(guān)決定的規(guī)定，相應(yīng)對(duì)備案對(duì)象進(jìn)行調(diào)整。其二，備案審查方式之間相互銜接。在全國人大對(duì)備案審查方式加以確定和調(diào)整的基礎(chǔ)上，在審查方式上加以對(duì)接和落實(shí)。其三，備案審查程序之間相互銜接。即，在移交處理、征求意見、會(huì)商協(xié)調(diào)、信息共享等程序環(huán)節(jié)，構(gòu)建與人大備案審查程序的對(duì)接機(jī)制。其四，備案審查標(biāo)準(zhǔn)之間的有效銜接。除應(yīng)當(dāng)由人大行使的合憲性審查和合法性審查外，備案審查標(biāo)準(zhǔn)之間應(yīng)相互銜接。其五，國家法律法規(guī)數(shù)據(jù)庫的銜接。建設(shè)好、使用好全國統(tǒng)一的備案審查信息平臺(tái)，完善在線提出審查建議、電子備案、在線審查等平臺(tái)功能，拓展信息平臺(tái)的數(shù)據(jù)收集和立法服務(wù)功能，逐步實(shí)現(xiàn)備案審查工作數(shù)字化、智能化?？傮w來看，《條例》很好地回應(yīng)了上述制度發(fā)展的要求。
提高法規(guī)規(guī)章備案審查制度的完備性、可操作性、精準(zhǔn)性
增加備案審查對(duì)象，與人大備案審查對(duì)象緊密銜接、保持一致。在《中華人民共和國立法法》《全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》已將浦東新區(qū)法規(guī)、海南自由貿(mào)易港法規(guī)等納入備案范圍后，《條例》也相應(yīng)將其納入備案范圍，并明確了報(bào)備主體，即浦東新區(qū)法規(guī)由上海市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)國務(wù)院備案，海南自由貿(mào)易港法規(guī)由海南省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)報(bào)國務(wù)院備案。
借鑒、復(fù)制人大備案審查的成功經(jīng)驗(yàn)，在審查方式和審查事項(xiàng)上加以完善?！稐l例》在審查方式上增加主動(dòng)審查、專項(xiàng)審查和聯(lián)合審查。在全國人大常委會(huì)提出探索聯(lián)合審查機(jī)制后，《條例》增加規(guī)定，國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章存在涉及其他機(jī)關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題的，可以與其他機(jī)關(guān)備案審查工作機(jī)構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議，為落實(shí)聯(lián)合審查機(jī)制提供了規(guī)范基礎(chǔ)?！稐l例》還在審查事項(xiàng)上增加了是否符合黨中央、國務(wù)院的重大決策部署和國家重大改革方向，規(guī)章規(guī)定的措施是否符合立法目的和實(shí)際情況等內(nèi)容。這實(shí)現(xiàn)了審查標(biāo)準(zhǔn)上的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。
完善規(guī)章糾錯(cuò)程序，提高程序的可操作性?！稐l例》規(guī)定，經(jīng)審查，認(rèn)為規(guī)章應(yīng)當(dāng)予以糾正的，國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)可以通過與制定機(jī)關(guān)溝通、提出書面審查意見等方式，建議制定機(jī)關(guān)及時(shí)修改或廢止；或者由國務(wù)院備案審查工作機(jī)構(gòu)提出處理意見報(bào)國務(wù)院決定，并通知制定機(jī)關(guān)。與修改前的《法規(guī)規(guī)章備案條例》相比，規(guī)章的糾錯(cuò)程序更符合備案審查實(shí)踐要求，提高了糾錯(cuò)的精準(zhǔn)化水平，程序的可操作性也更強(qiáng)。（作者為吉林大學(xué)法學(xué)院教授）
