剛剛召開的黨的二十屆三中全會審議通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革推進中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱“《決定》”）在第九部分集中闡述了“完善中國特色社會主義法治體系”的各項政策要求，其中，最引人注目的就是要“加強立法領(lǐng)域的改革”，特別是提出要完善備案審查制度，加強政府立法審查，提高立法質(zhì)量。
毋庸置疑，要實現(xiàn)提高立法質(zhì)量的法治改革目標，必須要對已經(jīng)制定和出臺的各種法律、法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件的立法質(zhì)量進行“體檢”，把不符合憲法規(guī)定、原則和精神的條文剔除，把與改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)不相一致的立法通過“立改廢纂釋”的方式，使得現(xiàn)行立法更好地符合推進中國式現(xiàn)代化的內(nèi)在要求。
“立法審查”作為立法監(jiān)督的一種重要形式，通過有權(quán)進行立法監(jiān)督的機關(guān)對受審查的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進行生效前或生效后的審查監(jiān)督，從而把好立法質(zhì)量關(guān)，使得立法更好地在實踐中得到實施。
立法審查是備案審查制度的重要組成部分
立法審查是一種立法行為，必須具有明確的立法審查依據(jù)和立法審查理由才能合法有效地進行。2000年出臺的《立法法》首次以法律的形式明確了立法監(jiān)督制度的正當性和合理性，其中建立的備案審查制度可謂開創(chuàng)了我國立法審查的先河。
立法監(jiān)督機關(guān)主動進行立法審查，是立法監(jiān)督機關(guān)積極履職的表現(xiàn)，但在實踐中，基于立法監(jiān)督機關(guān)審查力量的有限，不可能面面俱到，因此，通過對送交立法監(jiān)督機關(guān)備案的法律法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件進行立法審查的方式更加有針對性，也更容易發(fā)現(xiàn)問題。
在2000年《立法法》確立的立法監(jiān)督體制下，立法審查工作主要是由全國人大常委會來進行的，而接受備案審查的法律文件也僅限于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例，也就是說，立法審查主要是針對法規(guī)的審查，立法審查的目標和任務(wù)就是要保障法規(guī)與憲法法律的一致性。2023年新修訂的《立法法》第5條又明確規(guī)定：立法應當符合憲法規(guī)定、原則和精神。這就意味著立法審查首先是進行合憲性審查，然后再是合法性審查。
黨的十九大報告首次提出要“推進合憲性審查工作”，黨的二十屆三中全會《決定》則把合憲性審查與備案審查作為加強立法領(lǐng)域改革的重要事項。
因此，從制度上來看，立法審查就是依托備案審查制度形成的對法規(guī)合憲性、合法性進行審查的立法監(jiān)督制度。
法規(guī)的立法審查是立法監(jiān)督工作的重點
在我國，位于中國特色社會主義法律體系中的法律形式很多，從憲法、法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)，到監(jiān)察法規(guī)、自治條例、單行條例、部委規(guī)章、地方政府規(guī)章等等，構(gòu)成了中國特色社會主義法律體系的法律形式體系。在遵循“下位法服從上位法”的立法監(jiān)督原則的前提下，對行政法規(guī)、地方性法規(guī)的立法監(jiān)督是立法監(jiān)督工作的重點。
截至目前，我國已經(jīng)制定303部法律，600多部行政法規(guī)以及14000多部地方性法規(guī)。法律的合憲性審查可以通過全國人大及其常委會的自我立法監(jiān)督和自我立法完善行為來實現(xiàn)，而國務(wù)院制定的行政法規(guī)以及地方人大及其常委會制定的地方性法規(guī)是否與憲法和法律相一致，是否不與憲法和法律相抵觸，這是立法監(jiān)督的中心任務(wù)。
從立法監(jiān)督工作的權(quán)威性來看，立法審查最好只由全國人大常委會來進行，但實踐中需要審查的行政法規(guī)和地方性法規(guī)的數(shù)量巨大，僅靠全國人大及其常委會自身有限的立法監(jiān)督力量是不夠的。因此，對法規(guī)的立法審查和監(jiān)督就需要國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)先把一道關(guān)。
根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第99條規(guī)定：法律的效力高于行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章。行政法規(guī)的效力高于地方性法規(guī)、規(guī)章。因此，如果確保地方性法規(guī)、規(guī)章不與行政法規(guī)相抵觸，也就保證了地方性法規(guī)、規(guī)章不與法律相抵觸。因此，從制度上要求有權(quán)制定行政法規(guī)的國務(wù)院法制部門對包含國務(wù)院自身制定的行政法規(guī)以及地方人大制定的地方性法規(guī)和部委規(guī)章、地方政府規(guī)章從備案審查制度上先把好一道合憲性審查和合法性審查的關(guān)口，也是黨的二十屆三中全會《決定》所提出的“加強政府立法審查”的政策性要求，無疑可以減輕全國人大常委會在立法審查方面的工作壓力，進一步提高全國人大常委會進行立法監(jiān)督的質(zhì)量和水平。所以，充分發(fā)揮國務(wù)院法制部門在立法監(jiān)督中的作用，對于備案的地方性法規(guī)和政府規(guī)章等行政規(guī)范性文件進行規(guī)范化的立法審查，就可以將立法中的問題留置于行政領(lǐng)域解決，從而充分發(fā)揮國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)在保證國家法律法規(guī)規(guī)章的內(nèi)在一致性，確保地方性法規(guī)、政府規(guī)章與國務(wù)院制定的行政法規(guī)不相抵觸?？偟膩碚f，加強政府立法審查很有必要，既發(fā)揮了政府在立法監(jiān)督方面的作用，同時又維護了國務(wù)院制定的行政法規(guī)的權(quán)威，有利于提升政府部門自身的科學立法能力和水平。
加強政府立法審查關(guān)鍵是要限制立法自由裁量權(quán)
目前，根據(jù)現(xiàn)行憲法和立法法的相關(guān)規(guī)定，只有全國人大及其常委會作為國家最高立法機關(guān)享有國家立法權(quán)，其他國家機關(guān)不享有可以自主行使的立法權(quán)，只能依據(jù)憲法和法律規(guī)定或者是國家立法機關(guān)的授權(quán)來進行有制度目標和功能限制的立法。
然而，在實踐中，由于政府管理事務(wù)和地方治理工作的復雜性，導致了一些政府部門或者地方立法機關(guān)在依法行使立法權(quán)的時候，對于自身立法的正當性關(guān)注不夠，始終抱著只要上級立法機關(guān)不過問就可以自由地根據(jù)實際需求來制定相應的法規(guī)規(guī)章的立法態(tài)度，這種傾向不恰當?shù)財U大了立法自由裁量權(quán)，忽視了《立法法》所限定的只能由行使國家立法權(quán)的全國人大及其常委會才能有權(quán)制定的法律內(nèi)容。
根據(jù)現(xiàn)行《立法法》第11條規(guī)定，涉及國家主權(quán)的事項；各級人民代表大會、人民政府、監(jiān)察委員會、人民法院和人民檢察院的產(chǎn)生、組織和職權(quán)；民族區(qū)域自治制度、特別行政區(qū)制度、基層群眾自治制度；犯罪和刑罰；對公民政治權(quán)利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰；稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度；對非國有財產(chǎn)的征收、征用；民事基本制度；基本經(jīng)濟制度以及財政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度；訴訟制度和仲裁基本制度以及必須由全國人民代表大會及其常務(wù)委員會制定法律的其他事項，上述事項只能由全國人大及其常委會行使國家立法權(quán)才能制定相應的法律，其他任何國家機關(guān)無權(quán)就只能由法律加以規(guī)定的事項進行自主性立法。
所以，在立法實踐中，為了確保全國人大及其常委會作為國家立法機關(guān)自身所享有的立法權(quán)威，必須要對行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例是否符合上位法的規(guī)定和要求進行有針對性的備案審查。上述立法審查既可以由全國人大常委會自身親自做，也可以由作為最高國家行政機關(guān)的國務(wù)院的法制部門來先行審查，發(fā)現(xiàn)問題后再通過《立法法》所規(guī)定的立法監(jiān)督程序提交全國人大常委會作出最終具有法律效力的決定。
因此，在立法實踐中，由國務(wù)院法制部門來行使對法規(guī)規(guī)章和規(guī)范性文件的立法審查，既可以推動國務(wù)院自身行使立法權(quán)的合憲合法，也可以提升國務(wù)院法制部門在加強立法審查和立法監(jiān)督中的能力和水平。
對于加強政府立法審查來說，在剛剛對《法規(guī)規(guī)章備案條例》修訂基礎(chǔ)上公布的《法規(guī)規(guī)章備案審查條例》明確規(guī)定：加強政府對立法行為的審查監(jiān)督，可以細化法規(guī)規(guī)章糾錯規(guī)定。規(guī)定地方性法規(guī)同行政法規(guī)相抵觸的，由國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)移送全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)研究處理；必要時由國務(wù)院提請全國人民代表大會常務(wù)委員會處理。明確國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)可以通過與制定機關(guān)溝通、提出書面審查意見等方式對規(guī)章進行糾錯。從《條例》對地方性法規(guī)的備案審查要求來看，凸顯了國務(wù)院作為行政法規(guī)的制定者根據(jù)《立法法》所確立的“下位法服從上位法”的立法監(jiān)督原則，有權(quán)對作為下位法的地方性法規(guī)進行備案審查式的立法監(jiān)督。
地方性法規(guī)目前主要分兩級，一級是省級地方性法規(guī)，一級是設(shè)區(qū)的市級地方性法規(guī)。受備案審查的地方性法規(guī)目前種類繁多，存在的主要問題包括超越立法權(quán)限，擅自規(guī)定了應當由國家法律或者是國務(wù)院行政法規(guī)應當規(guī)定的事項；缺少授權(quán)依據(jù)，隨意制定違背憲法或者是上位法的規(guī)定，甚至與上位法發(fā)生明顯的抵觸；在地方性法規(guī)中只關(guān)注法律上的依據(jù)，而沒有重視是否與行政法規(guī)相抵觸；還有一些地方性法規(guī)不恰當?shù)叵拗屏斯竦臋?quán)利或者是增設(shè)了公民的法律義務(wù)等。尤其是享有特區(qū)立法權(quán)的地方人大，隨意將依法應當制定地方性法規(guī)的事項上升為運用特區(qū)立法權(quán)來制定相關(guān)的特區(qū)法規(guī)，無形中擴大了地方立法的權(quán)限。這些地方性法規(guī)中存在的問題都應當通過加強政府立法審查的方式來加以糾正。
此外，由國務(wù)院法制部門加強立法審查工作，也可以強化國務(wù)院作為最高國家行政機關(guān)依法辦事的能力和水平，健全政府系統(tǒng)的備案審查相關(guān)制度機制，進一步明確國務(wù)院備案審查工作機構(gòu)每年向國務(wù)院報告工作情況，加強與國家立法機關(guān)以及其他機關(guān)備案審查工作機構(gòu)的聯(lián)系和協(xié)作配合，加強對地方規(guī)章備案審查工作的聯(lián)系指導，形成政府系統(tǒng)“立法”與“監(jiān)督”并存的立法工作格局，確保行政立法工作能夠有效地推動政府依法行政工作，提高政府依法進行行政決策的能力，從而為法治政府的建設(shè)提供可靠的立法保障。
作者：莫紀宏，中國社會科學院法學研究所研究員、中國社會科學院學部委員。
來源：《上海法治報》2024年9月30日。
