習(xí)近平總書記在慶祝全國人民代表大會(huì)成立70周年大會(huì)上的講話中強(qiáng)調(diào)指出：必須堅(jiān)持充分發(fā)揮人大代表作用。人大代表肩負(fù)人民賦予的光榮職責(zé)，要站穩(wěn)政治立場(chǎng)，忠實(shí)代表人民利益和意志，依法參加行使國家權(quán)力，當(dāng)好黨和國家聯(lián)系人民群眾的橋梁。各國家機(jī)關(guān)要支持和保障人大代表依法履職，健全聯(lián)系代表的制度機(jī)制，豐富人大代表聯(lián)系人民群眾的內(nèi)容和形式。
黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央領(lǐng)導(dǎo)下，我國社會(huì)主義民主政治不斷得到完善和發(fā)展，在保障人民當(dāng)家作主權(quán)利、充分發(fā)揮人民代表大會(huì)制度作為根本政治制度的制度功能方面進(jìn)行了很多符合實(shí)際和國情的改革措施，有力地推動(dòng)了人民代表大會(huì)制度的建設(shè)。其中，在充分發(fā)揮人大代表作用方面，有兩項(xiàng)改革措施特別引人矚目。一是如何發(fā)揮往屆人大代表的作用；二是如何對(duì)人大代表的履職狀況進(jìn)行科學(xué)評(píng)估。這兩項(xiàng)改革措施都有很強(qiáng)的創(chuàng)新性，但又符合人民代表大會(huì)制度本身的要求。
一、 充分發(fā)揮往屆人大代表的積極作用
根據(jù)我國現(xiàn)行選舉法、代表法等法律的規(guī)定，人大代表履職必須是依法參與本屆人大工作和活動(dòng)的本屆人大代表，對(duì)于曾經(jīng)擔(dān)任過人大代表的人，在法律上已經(jīng)不具有代表身份，所以，既不享有代表職權(quán)，也無須履行代表職責(zé)。但從中國的實(shí)際情況來看，除了少數(shù)往屆代表因?yàn)閭€(gè)人不積極履職或者個(gè)人品格有問題，絕大多數(shù)往屆代表本身不再擔(dān)任代表都不是能力和品格的問題，而是地方人大選舉中需要不斷補(bǔ)充新鮮血液，增強(qiáng)人大代表隊(duì)伍的活力。但往屆代表通常都是各個(gè)單位中的佼佼者，能夠當(dāng)選代表，是選民信得過、本人有能力。因?yàn)楸緦眠x舉不能繼續(xù)當(dāng)選代表，對(duì)于代表本人來說可能沒有失去什么，但是對(duì)于往屆代表所在的選區(qū)或選舉單位以及人大常委會(huì)來說，可能存在一定的損失。因?yàn)橥鶎么矶几挥薪?jīng)驗(yàn)，絕大多數(shù)都能夠有效履職，相對(duì)于非代表人士或者新選的本屆代表來說，從事選民所期待的代表應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)來說，往屆代表更有經(jīng)驗(yàn)上的優(yōu)勢(shì)。如果往屆代表本人仍有意愿服務(wù)于選民或者是地方人大的話，在制度上不給予一定的途徑和方式來發(fā)揮往屆代表的積極作用確實(shí)對(duì)于人民代表大會(huì)制度的代表素質(zhì)建設(shè)來說，相當(dāng)可惜。所以，與西方國家的議會(huì)制度不同的是，我國的各級(jí)人大代表不是專職的，絕大多數(shù)來自生產(chǎn)和工作第一線，接觸實(shí)際，了解民生，不需要為特殊利益集團(tuán)服務(wù)。即便是往屆人大代表，這個(gè)群體仍然可以為人民代表大會(huì)制度建設(shè)服務(wù)。
這一方面，廣東省珠海市開展了很好的試點(diǎn)。為進(jìn)一步探索用好往屆人大代表這一寶貴財(cái)富的珠海路徑，2024年4月23日，珠海市人大常委會(huì)召開全市深入開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用試點(diǎn)工作部署會(huì)。會(huì)議傳達(dá)學(xué)習(xí)了全國人大、省人大和市委有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)對(duì)珠海市開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用的批示指示精神，以及全國人大常委會(huì)、省人大常委會(huì)代表工作委員會(huì)蒞珠調(diào)研情況。珠海香洲區(qū)人大常委會(huì)介紹了2023年探索開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用的試點(diǎn)工作經(jīng)驗(yàn)。各區(qū)人大常委會(huì)和功能區(qū)人大工作辦公室圍繞如何積極穩(wěn)妥開展試點(diǎn)工作作交流發(fā)言。
會(huì)議認(rèn)為，要深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平總書記關(guān)于堅(jiān)持和完善人民代表大會(huì)制度的重要思想，進(jìn)一步提高政治站位，充分認(rèn)識(shí)開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用試點(diǎn)工作的重大意義，切實(shí)增強(qiáng)做好試點(diǎn)工作的責(zé)任感使命感，要發(fā)揚(yáng)敢闖敢試、敢為人先、埋頭苦干的特區(qū)精神，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作，為堅(jiān)持好、完善好、運(yùn)行好人民代表大會(huì)制度貢獻(xiàn)特區(qū)力量。要強(qiáng)化思想理論武裝，牢牢把握開展發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用試點(diǎn)工作正確政治方向，引導(dǎo)往屆人大代表樹立“一屆當(dāng)代表、終身為人民”“人大代表有任期，為黨為民無限期”的理念，繼續(xù)發(fā)揮專業(yè)、行業(yè)、區(qū)域優(yōu)勢(shì)，當(dāng)好黨和國家法律政策的“宣傳員”、收集反映社情民意的“信息員”、密切聯(lián)系群眾的“聯(lián)絡(luò)員”、做好人大工作的“好幫手”。要加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、完善工作機(jī)制，積極探索發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用工作機(jī)制和方式方法，強(qiáng)化對(duì)發(fā)揮往屆人大代表優(yōu)勢(shì)作用的服務(wù)保障，積極穩(wěn)妥推進(jìn)試點(diǎn)工作取得扎實(shí)成效。
充分發(fā)揮往屆人大代表對(duì)于人民代表大會(huì)制度建設(shè)的重要作用這是不斷健全和完善人民代表大會(huì)制度的一個(gè)新課題，珠海市的成功經(jīng)驗(yàn)可以值得進(jìn)一步推廣。如果把我國的人大代表隊(duì)伍作為一個(gè)人才隊(duì)伍從總體上加以建設(shè)，確實(shí)可以推動(dòng)人民代表大會(huì)制度自身的改革。
二、對(duì)人大代表履職狀況進(jìn)行“積分制”評(píng)估監(jiān)督
人民代表大會(huì)制度是我國的根本政治制度，在保證人民民主，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主方面具有顯著的優(yōu)勢(shì)。人民通過選舉產(chǎn)生代表，由代表組成各級(jí)國家權(quán)力機(jī)關(guān)，人民通過代表行使管理國家和社會(huì)事務(wù)的權(quán)力。然而在長(zhǎng)期的人大制度建設(shè)中，我們往往只關(guān)注代表構(gòu)成的廣泛性，卻忽視了對(duì)代表履職的監(jiān)督。一方面是因?yàn)榇砣藬?shù)眾多，對(duì)代表進(jìn)行監(jiān)督在實(shí)踐中存在一定的困難，另一方面是因?yàn)楸O(jiān)督制度的不健全，多年來對(duì)代表的監(jiān)督管理松懈，人大代表作用的發(fā)揮主要依靠自身的道德素養(yǎng)，而非制度性的規(guī)范與約束。正是由于制度管理上的缺位，實(shí)踐中部分代表履職工作質(zhì)量不高、履職活動(dòng)效果不佳、與選民聯(lián)系不足，“舉手代表”“榮譽(yù)代表”等現(xiàn)象屢見不鮮。為進(jìn)一步調(diào)動(dòng)代表的履職積極性，充分發(fā)揮代表作用，各級(jí)人大常委會(huì)積極進(jìn)行探索，取得了一定的成效。但由于缺乏制度上的規(guī)范與約束，地方監(jiān)督代表履職的實(shí)踐始終是治標(biāo)不治本。履職評(píng)價(jià)機(jī)制將代表的職責(zé)和義務(wù)納入評(píng)價(jià)范疇，為代表規(guī)范履職提供指引，通過設(shè)置明確的評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)或要求，對(duì)代表履職情況進(jìn)行科學(xué)合理的評(píng)價(jià)，促進(jìn)代表積極履職，提高其履職效能，為充分發(fā)揮代表作用提供制度保證。
我國現(xiàn)行法律缺少代表履職評(píng)價(jià)機(jī)制的相關(guān)規(guī)定，僅《代表法》《地方組織法》中提到代表應(yīng)接受選民、原選舉單位的詢問， 向其報(bào)告履職情況，但選民、選舉單位是否要對(duì)代表的履職工作進(jìn)行評(píng)價(jià)，法律并未予以明確。我國學(xué)界目前對(duì)代表履職評(píng)價(jià)機(jī)制的研究開展得也不夠充分，尚未對(duì)履職評(píng)價(jià)機(jī)制的具體內(nèi)涵進(jìn)行闡述。
2013年重慶市江北區(qū)寸灘街道人大工委首次探索實(shí)行“積分制”，為激發(fā)代表的履職積極性，2014年江北區(qū)人大部署在全區(qū)推廣，并制定《江北區(qū)人大常委會(huì)代表履職積分制工作方案（試行）》。隨著對(duì)積分制探索的不斷深入，各地相繼建立積分考評(píng)制，并制定積分考評(píng)辦法及細(xì)則。重慶市江北區(qū)對(duì)于積分制的探索取得了顯著的成效，2014年—2018年出席會(huì)議的代表人數(shù)明顯上升，請(qǐng)假代表數(shù)量減少，代表參加履職的次數(shù)也逐年上升，重慶市江北區(qū)的探索證明了積分制有效提高了代表履職的主動(dòng)性與積極性，歸納總結(jié)江北區(qū)的做法有利于吸收借鑒其工作經(jīng)驗(yàn)。重慶市江北區(qū)的具體經(jīng)驗(yàn)如下：一是科學(xué)設(shè)置項(xiàng)目和分值。江北區(qū)將十余項(xiàng)代表履職內(nèi)容量化為具體的指標(biāo)，根據(jù)其法定性、重要程度來設(shè)置不同的分值，將各項(xiàng)分值進(jìn)行累計(jì)相加即為積分。二是規(guī)范積分的操作流程。建立積分檔案。街道人大工委制作《人大代表活動(dòng)積分登記表》，街道聯(lián)絡(luò)員負(fù)責(zé)具體的積分登記。定期核對(duì)積分。代表填寫《代表活動(dòng)手冊(cè)》，自行記錄活動(dòng)情況，街道定期通報(bào)代表積分，代表可以進(jìn)行對(duì)比，若有“錯(cuò)重漏”的情況可及時(shí)申報(bào)反饋。核實(shí)匯總上年度積分。三是合理應(yīng)用積分結(jié)果。將積分結(jié)果作為選民評(píng)議的重要依據(jù)。街道人大工委將代表的年度積分結(jié)果發(fā)放給參加述職評(píng)議的選民，選民對(duì)代表評(píng)議時(shí)不僅要聯(lián)系代表的述職情況，還要參考代表的積分。將積分作為評(píng)先評(píng)優(yōu)、推薦連任的參考依據(jù)。通過這兩種手段對(duì)積分較高的代表進(jìn)行激勵(lì)。
在“積分制”試點(diǎn)中，江蘇省16個(gè)地區(qū)中有12個(gè)地區(qū)采用積分制，各地將代表履職行為具體化為出席會(huì)議、審議報(bào)告、提交議案建議、參加視察調(diào)研等項(xiàng)目，并對(duì)項(xiàng)目?jī)?nèi)容進(jìn)行細(xì)化、賦分。代表及相關(guān)部門及時(shí)記錄并登記代表的履職情況，建立“履職檔案”。“履職檔案”的建立是對(duì)代表履職進(jìn)行評(píng)價(jià)的前提，與大數(shù)據(jù)“互聯(lián)網(wǎng)+”的現(xiàn)代科技融合，建立電子履職檔案，實(shí)現(xiàn)履職情況的電子化信息化。評(píng)價(jià)內(nèi)容包括基礎(chǔ)項(xiàng)目與附加項(xiàng)目，大部分地區(qū)只評(píng)價(jià)基礎(chǔ)項(xiàng)目，即代表在會(huì)議期間的履職工作與閉會(huì)期間的履職活動(dòng)以及代表自身建設(shè)等，一般情況下基礎(chǔ)項(xiàng)目考評(píng)采用百分制計(jì)分。
從重慶市開始試點(diǎn)的人大代表履職“積分制”評(píng)估監(jiān)督制度，確實(shí)對(duì)于提升代表履職意識(shí)起到了很好的推動(dòng)作用，但也有值得在理論上進(jìn)一步加以探討的事項(xiàng)。一是人大代表的監(jiān)督主要是由人大代表所在的人大常委會(huì)進(jìn)行，還是由選舉代表的選民或選舉單位進(jìn)行需要從法理上進(jìn)一步論證；二是人大代表通常都是兼職代表，不同代表所處的工作崗位繁忙程度和性質(zhì)也不一樣，把所有代表放在同一個(gè)評(píng)估體系來評(píng)價(jià)，如何保證公正性也是需要進(jìn)一步探討的。
總之，充分發(fā)揮人大代表在健全和完善人民代表大會(huì)制度中的作用是非常必要的?！巴鶎么戆l(fā)揮余熱”以及“積分制”評(píng)估監(jiān)督都有一定的制度基礎(chǔ)和社會(huì)認(rèn)同度，可以在健全和完善人民代表大會(huì)制度的過程中大膽加以試點(diǎn)，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)來加以推廣。
作者：莫紀(jì)宏，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所國際法研究所聯(lián)合黨委書記、法學(xué)研究所所長(zhǎng)、研究員。
來源：澎湃新聞“慶祝全國人民代表大會(huì)成立70周年”專題，2024年9月18日。
