金融穩(wěn)定法草案二審稿總體上維持草案征求意見稿與草案一審稿的框架體系與立法思路，但在體制機(jī)制與制度設(shè)計(jì)等方面進(jìn)行了較大幅度完善和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了對(duì)黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融領(lǐng)域重大決策部署的貫徹落實(shí)以及對(duì)金融體制改革最新成果的立法確認(rèn)。
2024年6月，十四屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)金融穩(wěn)定法草案進(jìn)行了二次審議。隨后，中國人大網(wǎng)公布了《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案二次審議稿）》（以下簡稱草案二審稿）并向社會(huì)公眾征求意見，金融穩(wěn)定立法進(jìn)程穩(wěn)步推進(jìn)。筆者分析草案二審稿的時(shí)代背景，梳理其演進(jìn)脈絡(luò)與主要內(nèi)容，客觀評(píng)價(jià)其主要?jiǎng)?chuàng)新并提出相應(yīng)的完善建議，以期為加快推進(jìn)中國金融穩(wěn)定立法貢獻(xiàn)力量。
草案二審稿的時(shí)代背景
分析草案二審稿的時(shí)代背景，有助于深刻理解金融穩(wěn)定立法的底層邏輯，也有利于更加科學(xué)合理設(shè)置金融穩(wěn)定法律制度。
加快推進(jìn)金融穩(wěn)定立法，是深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求。黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視金融安全與穩(wěn)定問題。2017年7月，習(xí)近平總書記在第五次全國金融工作會(huì)議上明確指出，金融安全是國家安全的重要組成部分。這一論述從國家安全的高度認(rèn)識(shí)金融安全，充分體現(xiàn)了新時(shí)代金融穩(wěn)定與安全的重要性。2022年10月，黨的二十大報(bào)告明確提出，強(qiáng)化金融穩(wěn)定保障體系，依法將各類金融活動(dòng)全部納入監(jiān)管，這進(jìn)一步為金融穩(wěn)定立法指明了方向。2023年3月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》對(duì)現(xiàn)行金融監(jiān)管體制進(jìn)行重大改革。2023年10月，習(xí)近平總書記在中央金融工作會(huì)議上強(qiáng)調(diào)，要加強(qiáng)金融法治建設(shè)，及時(shí)推進(jìn)金融重點(diǎn)領(lǐng)域和新興領(lǐng)域立法。這充分體現(xiàn)了以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)金融法治建設(shè)的高度重視，對(duì)金融穩(wěn)定立法起到了重要推動(dòng)作用。
加快推進(jìn)金融穩(wěn)定立法，是維護(hù)金融安全與穩(wěn)定、積極應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。在當(dāng)前百年未有之大變局加速演進(jìn)的特殊時(shí)期，金融安全是國家安全的重要組成部分，維護(hù)金融安全是事關(guān)國家安全戰(zhàn)略全局的大事。從國際金融形勢看，隨著西方發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體貨幣政策外溢效應(yīng)的日趨明顯，美歐銀行業(yè)金融穩(wěn)定性堪憂，新興經(jīng)濟(jì)體承壓能力面臨嚴(yán)峻考驗(yàn)，各種金融風(fēng)險(xiǎn)因素正在不斷積聚，國際金融總體形勢不容樂觀。就國內(nèi)金融形勢而言，金融領(lǐng)域的各種矛盾和問題仍然普遍存在，金融風(fēng)險(xiǎn)隱患仍未能完全消除，金融監(jiān)管與治理能力仍有待進(jìn)一步提高，房地產(chǎn)和地方債務(wù)、中小金融機(jī)構(gòu)等領(lǐng)域的金融風(fēng)險(xiǎn)仍然較為突出。面對(duì)當(dāng)前紛繁復(fù)雜的國際國內(nèi)形勢，金融穩(wěn)定與安全的重要性進(jìn)一步凸顯，加快金融穩(wěn)定立法勢在必行。
加快推進(jìn)中國金融穩(wěn)定立法，是建設(shè)金融強(qiáng)國、推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障。2022年10月，黨的二十大報(bào)告明確提出，高質(zhì)量發(fā)展是全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的首要任務(wù)，強(qiáng)調(diào)要著力推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展。2023年10月，中央金融工作會(huì)議提出了建設(shè)金融強(qiáng)國的宏偉目標(biāo)，確立了推進(jìn)金融高質(zhì)量發(fā)展的主題，并強(qiáng)調(diào)金融要為經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展提供高質(zhì)量服務(wù)，為當(dāng)前和今后一個(gè)時(shí)期金融工作指明了方向。無論是建設(shè)金融強(qiáng)國，還是推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展，都必須以金融穩(wěn)定為基本前提。推進(jìn)金融穩(wěn)定立法就是要以法治的手段維護(hù)金融穩(wěn)定，為建設(shè)金融強(qiáng)國、推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展提供重要保障。
由此可見，加快推進(jìn)金融穩(wěn)定立法，既是深入貫徹落實(shí)黨中央、國務(wù)院在金融領(lǐng)域重大決策部署的必然要求，又是維護(hù)金融安全與穩(wěn)定、積極應(yīng)對(duì)可能發(fā)生的金融風(fēng)險(xiǎn)的重要手段，還是建設(shè)金融強(qiáng)國、推動(dòng)金融高質(zhì)量發(fā)展的重要保障，具有重大戰(zhàn)略意義。分析草案二審稿，必須高度重視并深刻認(rèn)識(shí)其時(shí)代背景，從全局高度深刻理解其底層邏輯。
草案二審稿的演進(jìn)脈絡(luò)與主要內(nèi)容
草案二審稿的形成具有一定的歷史延續(xù)性，必須充分結(jié)合中國金融穩(wěn)定法的立法進(jìn)程，全面認(rèn)識(shí)、正確理解草案二審稿的演進(jìn)脈絡(luò)與主要內(nèi)容。
2022年4月，中國人民銀行網(wǎng)站發(fā)布《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案征求意見稿）》（以下簡稱草案征求意見稿）并向社會(huì)各界公開征求意見，標(biāo)志著中國金融穩(wěn)定立法正式啟動(dòng)。草案征求意見稿分為六章，共計(jì)四十八條。第一章為總則，對(duì)立法目的以及金融穩(wěn)定目標(biāo)進(jìn)行說明，并對(duì)國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制、地方政府、保障基金的職責(zé)等相關(guān)問題進(jìn)行了概括性規(guī)定；第二章至第四章分別從金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、金融風(fēng)險(xiǎn)的化解以及金融風(fēng)險(xiǎn)的處置三個(gè)環(huán)節(jié)，對(duì)相關(guān)責(zé)任主體及其職責(zé)、具體應(yīng)對(duì)措施等內(nèi)容進(jìn)行了規(guī)定；第五章和第六章分別對(duì)國家金融穩(wěn)定發(fā)展統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機(jī)制問責(zé)、政府部門及金融機(jī)構(gòu)的問責(zé)機(jī)制、概念界定、適用范圍等相關(guān)問題進(jìn)行了規(guī)定。此為中國金融穩(wěn)定立法的第一階段。
2022年12月，十三屆全國人大常委會(huì)第三十八次會(huì)議對(duì)《中華人民共和國金融穩(wěn)定法（草案）》（以下簡稱草案一審稿）進(jìn)行首次審議。隨后，中國人大網(wǎng)發(fā)布了草案一審稿的具體內(nèi)容并向社會(huì)公眾征求意見。與2022年4月公布的草案征求意見稿相比，2022年12月公布的草案一審稿主要進(jìn)行了三個(gè)方面的修改完善：一是增加了風(fēng)險(xiǎn)化解與反腐的協(xié)同；二是風(fēng)險(xiǎn)處置職責(zé)分工更明確；三是明確了金融穩(wěn)定基金出借需擔(dān)保。此為中國金融穩(wěn)定立法的第二階段。
2024年6月，十四屆全國人大常委會(huì)第十次會(huì)議對(duì)金融穩(wěn)定法草案進(jìn)行了二次審議。隨后，中國人大網(wǎng)公布了草案二審稿并向社會(huì)公眾征求意見。此次公布的草案二審稿分為六章四十八條。第一章為總則，共有九個(gè)條文，分別對(duì)立法目的、金融穩(wěn)定目標(biāo)、堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)、維護(hù)金融穩(wěn)定的原則、中央金融工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)職責(zé)、國務(wù)院有關(guān)部門及省級(jí)人民政府職責(zé)、保障基金職責(zé)、監(jiān)察監(jiān)督與審計(jì)監(jiān)督、信息傳播管理等問題進(jìn)行明確規(guī)定。第二章為金融風(fēng)險(xiǎn)防范，共有九個(gè)條文，分別對(duì)依法審批、風(fēng)險(xiǎn)防范主體責(zé)任、股東和實(shí)際控制人準(zhǔn)入、股東和實(shí)際控制人禁止行為、股息紅利分配、恢復(fù)與處置計(jì)劃、金融機(jī)構(gòu)依法自主經(jīng)營、全方位監(jiān)管、信息報(bào)送與共享等問題進(jìn)行明確規(guī)定。第三章為金融風(fēng)險(xiǎn)化解，共有四個(gè)條文，分別對(duì)金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)化解主體責(zé)任、縣級(jí)以上地方政府風(fēng)險(xiǎn)化解職責(zé)、國務(wù)院金融監(jiān)管部門的早期糾正與監(jiān)管職責(zé)、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)的早期糾正與職責(zé)等問題進(jìn)行明確規(guī)定。第四章為金融風(fēng)險(xiǎn)處置，共有十六個(gè)條文，分別對(duì)國務(wù)院金融管理部門職責(zé)、被處置金融機(jī)構(gòu)的主體責(zé)任、金融風(fēng)險(xiǎn)處置的市場化方式、金融風(fēng)險(xiǎn)處置的牽頭組織部門、被處置金融機(jī)構(gòu)及其相關(guān)主體的義務(wù)、金融穩(wěn)定保障基金、與境外監(jiān)督管理部門的信息共享和監(jiān)督管理合作、國務(wù)院金融管理部門處置措施、被處置金融機(jī)構(gòu)業(yè)務(wù)與資產(chǎn)負(fù)債的整體轉(zhuǎn)移、股權(quán)與債權(quán)的減計(jì)、被處置金融機(jī)構(gòu)的債權(quán)人及相關(guān)利益關(guān)系人利益保障、存款保險(xiǎn)基金管理機(jī)構(gòu)與行業(yè)保障基金的處置措施、金融監(jiān)管的豁免與變更、人民法院的集中管轄與解除保全措施、相關(guān)司法程序的中止、金融風(fēng)險(xiǎn)處置程序的司法審查等問題進(jìn)行了規(guī)范。第五章為法律責(zé)任，共有六個(gè)條文，分別對(duì)政府部門及相關(guān)人員的法律責(zé)任、金融機(jī)構(gòu)主要股東及實(shí)際控制人的法律責(zé)任、金融機(jī)構(gòu)的法律責(zé)任、相關(guān)人員的從業(yè)禁止、違法編造與傳播有關(guān)金融風(fēng)險(xiǎn)的虛假信息或者誤導(dǎo)性信息的法律責(zé)任、不可抗力的免責(zé)等問題進(jìn)行了規(guī)范。第六章為附則，共有四個(gè)條文，分別對(duì)金融機(jī)構(gòu)和國務(wù)院金融管理部門的概念、法律的適用范圍、地方金融組織風(fēng)險(xiǎn)以及施行時(shí)間等問題進(jìn)行了規(guī)范。
草案二審稿的主要?jiǎng)?chuàng)新
對(duì)比2022年4月的草案征求意見稿、2022年12月的草案一審稿以及2024年6月的草案二審稿可以發(fā)現(xiàn)，草案二審稿雖然在總體上維持了草案征求意見稿與草案一審稿的框架體系與立法思路，但在體制機(jī)制與制度設(shè)計(jì)等方面則對(duì)其進(jìn)行了較大幅度完善和創(chuàng)新，充分體現(xiàn)了對(duì)黨中央、國務(wù)院關(guān)于金融領(lǐng)域重大戰(zhàn)略決策部署的貫徹落實(shí)以及對(duì)金融體制改革最新成果的立法確認(rèn)。具體體現(xiàn)為三個(gè)方面：
一是完善金融穩(wěn)定管理體制，明確規(guī)定了中央金融工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)及其職責(zé)。2023年3月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》，明確提出組建中央金融委員會(huì)、設(shè)立中央金融委員會(huì)辦公室、不再保留國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)及其辦事機(jī)構(gòu)，并將國務(wù)院金融穩(wěn)定發(fā)展委員會(huì)辦公室職責(zé)劃入中央金融委員會(huì)辦公室。草案二審稿第五條明確規(guī)定“中央金融工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展工作的決策和議事協(xié)調(diào)，研究制定、指導(dǎo)實(shí)施金融領(lǐng)域重大方針政策，負(fù)責(zé)金融穩(wěn)定和發(fā)展的頂層設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)、督促落實(shí)”，與2023年3月中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》中規(guī)定中央金融委員會(huì)的職能保持一致，同時(shí)也是對(duì)2023年金融體制改革最新成果的立法確認(rèn)。
二是對(duì)金融監(jiān)管與金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置相關(guān)規(guī)定進(jìn)行完善。草案二審稿充分體現(xiàn)了對(duì)金融監(jiān)管的進(jìn)一步加強(qiáng)，并對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)防范處置相關(guān)規(guī)定進(jìn)行了完善。草案二審稿第四條第一款強(qiáng)調(diào)“依法將金融活動(dòng)全部納入監(jiān)督管理，強(qiáng)化機(jī)構(gòu)監(jiān)管、行為監(jiān)管、功能監(jiān)管、穿透式監(jiān)管、持續(xù)監(jiān)管和監(jiān)管問責(zé)，提升監(jiān)管能力和監(jiān)管協(xié)同水平”，充分體現(xiàn)了對(duì)2023年10月中央金融工作會(huì)議精神的貫徹落實(shí)。草案二審稿第六條增加規(guī)定了國務(wù)院有關(guān)部門、省級(jí)人民政府按照職責(zé)分工履行防范和依法查處非法金融活動(dòng)的責(zé)任的內(nèi)容；第十條強(qiáng)調(diào)“設(shè)立金融機(jī)構(gòu)，從事金融業(yè)務(wù)活動(dòng)，必須依照法律、行政法規(guī)的規(guī)定經(jīng)國務(wù)院金融管理部門批準(zhǔn)”；第十八條則進(jìn)一步完善金融風(fēng)險(xiǎn)防范制度，增加了建立“早期糾正機(jī)制”“防范金融風(fēng)險(xiǎn)跨市場傳導(dǎo)”等方面的內(nèi)容；第二十六條則對(duì)不同金融機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)處置牽頭組織實(shí)施的機(jī)構(gòu)進(jìn)行了明確規(guī)定，明確了相關(guān)部門在金融風(fēng)險(xiǎn)處置方面的責(zé)任分工，進(jìn)一步壓實(shí)了金融風(fēng)險(xiǎn)的處置責(zé)任。
三是從立法技術(shù)上進(jìn)行完善，與相關(guān)金融法律法規(guī)進(jìn)行銜接。草案二審稿還從立法技術(shù)上進(jìn)行了完善，與《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等金融法律中關(guān)于相關(guān)領(lǐng)域風(fēng)險(xiǎn)防范、化解、處置的規(guī)定相銜接。例如，在草案二審稿第二十六條第六款中的“中國人民銀行按照規(guī)定履行最后貸款人職責(zé)”，這里的“按照規(guī)定”就充分體現(xiàn)了與《中國人民銀行法》的銜接。
草案二審稿的進(jìn)一步完善
如前所述，草案二審稿對(duì)多個(gè)相關(guān)條款進(jìn)行了修改完善，具有一定的創(chuàng)新性。但需要注意的是，按照黨的二十屆三中全會(huì)的最新要求，草案二審稿仍存在一些需要優(yōu)化完善的地方。具體而言，主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面。
一是要按照黨的二十屆三中全會(huì)的決策部署對(duì)草案二審稿進(jìn)行進(jìn)一步完善。2024年7月召開的黨的二十屆三中全會(huì)將審議通過《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》），明確提出堅(jiān)持全面依法治國，在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)要做到改革和法治相統(tǒng)一，重大改革于法有據(jù)、及時(shí)把改革成果上升為法律制度。這就要求，不僅要把已經(jīng)完成的金融體制改革成果通過立法形式在金融穩(wěn)定法中予以確認(rèn)，還要注重金融穩(wěn)定立法的科學(xué)性與前瞻性。例如，隨著金融體制改革的進(jìn)一步深化，是否需要制定一部金融監(jiān)管法以及如何妥善處理金融穩(wěn)定法與金融監(jiān)管法之間的關(guān)系，都需要進(jìn)一步深入研究。
二是要進(jìn)一步強(qiáng)化健全金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制。草案一審稿第四十條規(guī)定了對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)相關(guān)責(zé)任人進(jìn)行問責(zé)以及制定問責(zé)辦法的相關(guān)內(nèi)容，草案二審稿刪除了這一條文?？紤]到《防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)規(guī)定（試行）》已經(jīng)于2024年5月由中共中央政治局審議通過，在金融穩(wěn)定法中詳細(xì)規(guī)定金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制的意義已經(jīng)不大，刪除該條文有一定的合理之處。但這并不意味著可以不在金融穩(wěn)定法中對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。雖然草案二審稿第四條第一款強(qiáng)調(diào)了“監(jiān)管問責(zé)”，在第二十六條第七款強(qiáng)調(diào)了省級(jí)人民政府的“追責(zé)問責(zé)”職責(zé)，但仍然缺乏對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制的明確規(guī)定。同時(shí)，考慮到《防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)規(guī)定（試行）》在性質(zhì)上屬于中共中央政治局審議通過的黨內(nèi)法規(guī)，在客觀上也需要金融穩(wěn)定法對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)機(jī)制進(jìn)行明確規(guī)定，以更好地與《防范化解金融風(fēng)險(xiǎn)問責(zé)規(guī)定（試行）》進(jìn)行銜接。
三是要更好地實(shí)現(xiàn)與相關(guān)法律法規(guī)的銜接?？紤]到金融穩(wěn)定法具有較強(qiáng)的綜合性，因此與相關(guān)法律法規(guī)之間的銜接問題就顯得尤為重要。草案二審稿也注意到了這個(gè)問題，并從立法技術(shù)上對(duì)相關(guān)條文進(jìn)行完善，在一定程度上實(shí)現(xiàn)了金融穩(wěn)定法與相關(guān)法律法規(guī)之間的較好銜接。但同樣需要注意的是，與《金融穩(wěn)定法》關(guān)系密切的《中國人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《銀行業(yè)監(jiān)督管理法》《證券法》《保險(xiǎn)法》等金融法律法規(guī)本身也面臨重大修改，僅從立法技術(shù)上對(duì)部分條文進(jìn)行技術(shù)完善，并不能從根本上解決金融穩(wěn)定法與上述相關(guān)法律之間的銜接問題。從以往經(jīng)驗(yàn)看，比較可行的路徑應(yīng)當(dāng)是通過聯(lián)動(dòng)立法的方式，協(xié)同推進(jìn)金融穩(wěn)定立法與上述相關(guān)法律法規(guī)的修改完善，真正實(shí)現(xiàn)金融穩(wěn)定法與上述法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。值得注意的是，《決定》明確提出制定金融法，充分體現(xiàn)了黨中央對(duì)金融法治建設(shè)的高度重視與進(jìn)一步全面深化金融體制改革的堅(jiān)定決心。如何有效銜接金融法與金融穩(wěn)定法等相關(guān)法律法規(guī)，尚有待于有關(guān)部門進(jìn)一步明確。
綜上所述，金融穩(wěn)定法草案二審稿具有特定的時(shí)代背景，是當(dāng)前百年未有之大變局加速演進(jìn)的產(chǎn)物。從進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的實(shí)踐要求看，需要加快推進(jìn)中國金融穩(wěn)定立法。為此，需要進(jìn)一步廣泛凝聚共識(shí)，爭取盡快出臺(tái)金融穩(wěn)定法，為金融風(fēng)險(xiǎn)的防范、化解和處置提供有力的法治保障。
作者：肖京，中國社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所副研究員。
來源：《中國外匯》2024年第16期。
