摘要：“秒批”“無人審批”等自動(dòng)化行政許可，成為當(dāng)前我國(guó)優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境改革實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新范式。自動(dòng)化行政許可除了彰顯出效能優(yōu)勢(shì)之外，還具有提升許可決策精準(zhǔn)度與一致性、減少尋租空間等諸多治理價(jià)值。與此同時(shí)，自動(dòng)化行政適用領(lǐng)域的漸次擴(kuò)張帶來更多的不確定性與風(fēng)險(xiǎn)，其對(duì)于數(shù)據(jù)匯聚共享的極高需求增加數(shù)據(jù)安全的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，其采取的政企合作模式也增加了法律責(zé)任的認(rèn)定難度。從制度完善角度，中央政府需要在自動(dòng)化行政許可的政策試驗(yàn)過程中扮演更重要的樞紐角色，應(yīng)堅(jiān)持類型化思維，對(duì)自動(dòng)化行政許可予以分類治理與擴(kuò)展評(píng)估，努力實(shí)現(xiàn)自動(dòng)化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享與安全保障之間的平衡，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)智能審批系統(tǒng)政企合作模式的風(fēng)險(xiǎn)防控，修訂《行政許可法》時(shí)應(yīng)考慮增設(shè)專門的智能規(guī)范條款。
關(guān)鍵詞：自動(dòng)化行政；效能原則；數(shù)據(jù)共享；政企合作；智能審批；行政許可法
一、問題的提出
當(dāng)前我國(guó)政務(wù)服務(wù)改革的議程設(shè)置下，各地蜂擁涌現(xiàn)出以“秒批”“無人審批”“智能審批”為命名代表的自動(dòng)化行政許可現(xiàn)象，儼然成為行政審批領(lǐng)域內(nèi)重要的改革創(chuàng)新范式。2018年5月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于深入推進(jìn)審批服務(wù)便民化的指導(dǎo)意見》提出“探索對(duì)適宜的事項(xiàng)開展智能審批，實(shí)現(xiàn)即報(bào)即批、即批即得”。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化規(guī)范化便利化的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2022〕5號(hào)）進(jìn)一步提出要“充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新技術(shù)，推出‘免申即享’、政務(wù)服務(wù)地圖、‘一碼辦事’、智能審批等創(chuàng)新應(yīng)用模式”。2024年1月發(fā)布的《國(guó)務(wù)院關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化政務(wù)服務(wù)提升行政效能 推動(dòng)“高效辦成一件事”的指導(dǎo)意見》（國(guó)發(fā)〔2024〕3號(hào)）專門提出“推動(dòng)新技術(shù)在辦事服務(wù)具體場(chǎng)景中的應(yīng)用，優(yōu)化重構(gòu)申請(qǐng)條件、申報(bào)方式、受理模式、審核程序、發(fā)證方式、管理架構(gòu)，完善智能預(yù)填、智能預(yù)審等服務(wù)功能”。尤其在“高效辦成一件事”的改革范式下，自動(dòng)化行政手段將進(jìn)一步發(fā)揮效能優(yōu)勢(shì)、更為高效地提供政務(wù)審批服務(wù)。與之相關(guān)的是，各地競(jìng)相出臺(tái)的“營(yíng)商環(huán)境條例”與“數(shù)據(jù)條例”中，也陸續(xù)出現(xiàn)與自動(dòng)化行政許可相關(guān)的激勵(lì)性條款?？梢哉f，自動(dòng)化行政手段在許可領(lǐng)域的深入應(yīng)用，其宗旨不僅在于提升行政效能、提高執(zhí)法質(zhì)量以及激勵(lì)審批流程的提速增效，更在于進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化的國(guó)家治理目標(biāo)。在我國(guó)本土實(shí)踐場(chǎng)景下，自動(dòng)化行政許可不僅呈現(xiàn)出鮮明的效能優(yōu)勢(shì)，也蘊(yùn)含了諸多潛在的制度風(fēng)險(xiǎn)，本文將圍繞上述議題逐一予以論證。
二、自動(dòng)化行政許可的應(yīng)用場(chǎng)景與屬性比較
自動(dòng)化行政的模式擴(kuò)散與當(dāng)下數(shù)字信息技術(shù)的高速發(fā)展息息相關(guān)，自動(dòng)化行政的驅(qū)動(dòng)力源于數(shù)字技術(shù)對(duì)于政府管理職能的技術(shù)賦能效應(yīng)，伴隨我國(guó)國(guó)家數(shù)字能力與治理能力的躍升，政府治理方式更加依賴無形的信息數(shù)據(jù)和算法模型，以此重塑公共管理的治理形態(tài)。自動(dòng)化行政模式超越了傳統(tǒng)管理方式的時(shí)間、空間與資源限制，顯著提升了治理效能與精準(zhǔn)決策的能力。自動(dòng)化行政作為數(shù)字信息時(shí)代下“有為政府”的鮮明標(biāo)識(shí)，彰顯出中國(guó)國(guó)家治理模式的數(shù)字化、信息化與智能化轉(zhuǎn)型趨勢(shì)。
嚴(yán)格來說，自動(dòng)化行政并非法定意義上的法律規(guī)范概念，而更類似描述性用語(yǔ)，用來指代無需人工介入的信息時(shí)代背景下，行政過程中特定或者全部環(huán)節(jié)由算法等智能技術(shù)手段代為處理，從而實(shí)現(xiàn)部分或者全程無人化的數(shù)字行政模式。行政法學(xué)界借鑒德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》的界分模式，以是否需要人工介入為標(biāo)準(zhǔn)，將自動(dòng)化行政行為劃分為半自動(dòng)行政行為和全自動(dòng)行政行為。人與自動(dòng)化智能系統(tǒng)之間的法定關(guān)系觸及到了自動(dòng)化行政的本質(zhì)，無人干預(yù)即可發(fā)生法律效力的全自動(dòng)化行政行為，才更加能夠揭示自動(dòng)化行政的核心內(nèi)涵。與傳統(tǒng)行政活動(dòng)相較，自動(dòng)化行政大幅削減了行政成本，這無疑帶來效能的極大提升。但與此同時(shí)，數(shù)字信息技術(shù)對(duì)于傳統(tǒng)的行政法治框架帶來的消極影響愈發(fā)明顯，自動(dòng)化行政下的行政程序與步驟流程缺省克減，公共行政形態(tài)上的信息時(shí)代烙印給傳統(tǒng)法律責(zé)任機(jī)制亦帶來全新挑戰(zhàn)。
就自動(dòng)化行政的中國(guó)應(yīng)用場(chǎng)景來看，行政處罰領(lǐng)域最早開展了較為豐富的自動(dòng)化實(shí)踐，尤其在交通、環(huán)境、治安、消防等部門行政范疇，各地對(duì)于自動(dòng)化行政處罰進(jìn)行了差異化的試驗(yàn)探索。自動(dòng)化行政處罰的一般原理通常是將業(yè)已形成的量罰情節(jié)、裁量基準(zhǔn)等規(guī)則予以智能電子化，行政處罰部門僅需將處罰案件的事實(shí)要件輸入智能系統(tǒng)，由智能自動(dòng)化技術(shù)予以效果裁量并推導(dǎo)出處罰結(jié)論。行政處罰領(lǐng)域的裁量屬性多為效果裁量，自動(dòng)化技術(shù)的編碼難度也相對(duì)較低。但是，鑒政處罰的負(fù)擔(dān)行政性質(zhì)，行政處罰采用自動(dòng)化技術(shù)往往會(huì)對(duì)行政相對(duì)人權(quán)益帶來更為顯著的消極影響。因此，與行政許可等授益行政行為相比，行政處罰自動(dòng)化技術(shù)的應(yīng)用深度也更加謹(jǐn)慎，實(shí)踐中更多屬于輔助功能意義上的半自動(dòng)化行政模式。
相較而言，自動(dòng)化行政在許可領(lǐng)域的本土實(shí)踐帶有更為明顯的效能價(jià)值追求，自動(dòng)化行政尤其在我國(guó)各地的工商登記、津貼申請(qǐng)、企業(yè)準(zhǔn)入等諸多政務(wù)服務(wù)類審批事項(xiàng)中逐步拓展應(yīng)用，其中較為典型的有深圳市的“秒批”、天津市“無人審批”等創(chuàng)新實(shí)踐。2018年5月，深圳市政府辦公廳發(fā)布的《深圳市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)深圳市普通高校應(yīng)屆畢業(yè)生引進(jìn)和落戶“秒批”（無人干預(yù)自動(dòng)審批）工作方案的通知》（深府辦函〔2018〕109號(hào)），對(duì)于人才引入與落戶審批程序創(chuàng)新性地采取無人自動(dòng)化模式。與之類似，2018年8月，天津市政府發(fā)布《天津市承諾制標(biāo)準(zhǔn)化智能化便利化審批制度改革實(shí)施方案》（津黨辦發(fā)〔2018〕28號(hào)）中提出順應(yīng)互聯(lián)網(wǎng)、智能化發(fā)展趨勢(shì)，在保留的行政許可、公共服務(wù)和各類證明事項(xiàng)的簡(jiǎn)單事項(xiàng)中推出一批“無人審批”事項(xiàng)，并決定先行試驗(yàn)推出156項(xiàng)“無人審批”事項(xiàng)，開設(shè)50個(gè)政務(wù)服務(wù)“無人超市”。簡(jiǎn)言之，在“秒批”“無人審批”“智能審批”等各地開展的行政許可試驗(yàn)形態(tài)下，其整個(gè)許可流程尤其是許可審查決定的生效階段均不需人工干預(yù)，均是由自動(dòng)化技術(shù)自動(dòng)進(jìn)行事實(shí)認(rèn)定與法律適用，這無疑超越了過往相對(duì)成熟且常見的半自動(dòng)化行政模式，構(gòu)成了無人工介入的全自動(dòng)化行政，在本文中將其統(tǒng)稱為“自動(dòng)化行政許可”。按照類型化角度，相關(guān)學(xué)者將行政許可區(qū)分為資源配置類、市場(chǎng)進(jìn)入類和風(fēng)險(xiǎn)防控類三種類型。從應(yīng)用場(chǎng)景來看，除了傳統(tǒng)的政務(wù)服務(wù)類審批事項(xiàng)以外，地方政府在林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、建筑施工許可、執(zhí)業(yè)藥師注冊(cè)許可、公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可等市場(chǎng)準(zhǔn)入與風(fēng)險(xiǎn)防控類的許可審批事項(xiàng)中也嘗試開展自動(dòng)化行政技術(shù)的試驗(yàn)探索。盡管許可領(lǐng)域與應(yīng)用場(chǎng)景殊異，但相關(guān)實(shí)踐均共享了一致的自動(dòng)化行政原理，亦即在自動(dòng)化行政許可模式下，許可審查機(jī)關(guān)事先將法定的許可要件與許可審查標(biāo)準(zhǔn)提前編譯為算法代碼，進(jìn)而以自動(dòng)化方式完成許可裁量與法律涵攝，并自動(dòng)得出是否授予許可的最終結(jié)論，從而彰顯出自動(dòng)化行政蘊(yùn)含的客觀性、精準(zhǔn)度與效率價(jià)值等制度優(yōu)勢(shì)。
綜上所述，就制度屬性對(duì)比而言，與行政處罰等負(fù)擔(dān)行政相比，行政許可作為典型的授益行政行為，自動(dòng)化技術(shù)在行政許可領(lǐng)域通常被認(rèn)為潛在法律爭(zhēng)議相對(duì)更少，推廣適用的政策前景更為廣闊，并且能夠提供更為顯著的行政效能價(jià)值。與此同時(shí)，由于許可裁量類型性質(zhì)、數(shù)據(jù)信息供給需求等方面的差異，自動(dòng)化行政許可同樣面臨諸多制約因素。從我國(guó)自動(dòng)化行政許可的適用場(chǎng)景中不難發(fā)現(xiàn)，自動(dòng)化行政許可的地方創(chuàng)新與優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的改革背景緊密相關(guān)，自始便帶有放松規(guī)制的效能主義價(jià)值取向。特別是市場(chǎng)進(jìn)入類許可場(chǎng)景的自動(dòng)化行政模式下，自動(dòng)化技術(shù)對(duì)于義務(wù)性程序的簡(jiǎn)化減省極大降低了市場(chǎng)主體的準(zhǔn)入門檻與成本負(fù)擔(dān)，為營(yíng)商環(huán)境的優(yōu)化培育提供了有效的外部激勵(lì)因素?？梢哉f，國(guó)家層面尤其地方政府試圖把握數(shù)字信息時(shí)代的技術(shù)紅利，借助自動(dòng)化行政許可這類程序簡(jiǎn)化與規(guī)制創(chuàng)新，來助力實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)激勵(lì)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)。
三、自動(dòng)化行政許可的效能優(yōu)勢(shì)與制度功能
規(guī)制策略在技術(shù)與程序?qū)用娴淖兏?，無法與實(shí)體價(jià)值層面上的探討割裂開來，如上文所述，與告知承諾、容缺受理等政務(wù)服務(wù)改革議程下的規(guī)制創(chuàng)新相似，自動(dòng)化行政許可這一帶有放松規(guī)制色彩的程序簡(jiǎn)化與技術(shù)變革機(jī)制，背后具有鮮明的效能價(jià)值訴求。自動(dòng)化行政等智能技術(shù)的應(yīng)用，在實(shí)踐中的確極大提升了行政許可的效能，但除了效能優(yōu)勢(shì)以外，自動(dòng)化行政許可還彰顯出規(guī)避尋租腐敗、提升許可一致性等諸多公共治理價(jià)值。
（一）自動(dòng)化行政許可的效能優(yōu)勢(shì)與價(jià)值平衡
效能原則一直以來在行政管理學(xué)科占據(jù)重要地位，對(duì)于效率與國(guó)家治理績(jī)效的討論始終是公共行政學(xué)的關(guān)注重心。但是，效能原則在傳統(tǒng)行政法學(xué)體系下始終存在一定爭(zhēng)議與質(zhì)疑聲音。近年來，伴隨政務(wù)服務(wù)改革議程下圍繞效能主義開展的豐富實(shí)踐，效能原則有可能逾越行政學(xué)與行政法學(xué)的學(xué)科藩籬，在現(xiàn)代行政法體系下重現(xiàn)光明并占據(jù)一席之地。尤其是自動(dòng)化行政許可作為政務(wù)服務(wù)改革地方實(shí)踐的重要?jiǎng)?chuàng)新，也為行政效能原則提供了極佳的本土實(shí)證素材。
我國(guó)行政實(shí)踐運(yùn)行中，行政效能原則意味著在組織層面優(yōu)化精簡(jiǎn)組織結(jié)構(gòu)，程序?qū)用婧?jiǎn)化程序設(shè)計(jì)的繁文縟節(jié)，實(shí)體層面則要考慮成本—收益的收支比重，以盡可能低的行政成本實(shí)現(xiàn)更高的行政目標(biāo)，并為行政相對(duì)人提供更為優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)。不僅如此，伴隨數(shù)字信息技術(shù)的發(fā)展，新興信息科技手段在行政管理實(shí)踐的日益深度推廣，亦為行政效能原則刻下鮮明的信息時(shí)代烙印。從法律規(guī)范視角來看，《行政許可法》第六條規(guī)定，“實(shí)施行政許可，應(yīng)當(dāng)遵循便民的原則，提高辦事效率，提供優(yōu)質(zhì)服務(wù)”?！缎姓S可法》第二十五條再次強(qiáng)調(diào)了“精簡(jiǎn)、統(tǒng)一、效能”的法律原則。上述條款可謂效能原則在行政許可領(lǐng)域的直接規(guī)范依據(jù)?？梢哉f，《行政許可法》相關(guān)條款中精簡(jiǎn)效率與便民為民相互銜接統(tǒng)一，共享了效能原則的核心價(jià)值內(nèi)核。這更加印證了行政效能原則并非僅是支配行政系統(tǒng)內(nèi)部操作的法律原則，其對(duì)于行政許可精簡(jiǎn)統(tǒng)一的訴求，在實(shí)踐中呈現(xiàn)出便民為民的外化效果，背后蘊(yùn)含了公共行政的人民理念。具體到行政許可的本土改革實(shí)踐，無論是“相對(duì)集中行使許可權(quán)”的組織法變革，抑或“容缺受理”“告知承諾”等許可程序的簡(jiǎn)化再造，再到“無人審批”“秒批”等自動(dòng)化技術(shù)的應(yīng)用，均為行政效能原則的運(yùn)行提供了極為豐富的中國(guó)化場(chǎng)景。尤其是最新的“高效辦成一件事”改革實(shí)踐，鮮明反映出國(guó)家旨在通過大數(shù)據(jù)、人工智能等新興科技工具，推動(dòng)政務(wù)服務(wù)與行政審批從傳統(tǒng)模式向人機(jī)交互與數(shù)據(jù)分析型轉(zhuǎn)變，優(yōu)化公共服務(wù)的國(guó)家供給方式，提高公眾的滿意度和獲得感，進(jìn)而助力提升行政效能的核心價(jià)值訴求。
相較于傳統(tǒng)的科層行政模式，由智能技術(shù)驅(qū)動(dòng)的自動(dòng)化行政在效能價(jià)值等方面呈現(xiàn)出明顯優(yōu)勢(shì)，譬如自動(dòng)化行政將極大削減重復(fù)性行政任務(wù)，有效縮減政府規(guī)模并降低行政人力與物力成本，進(jìn)一步解放行政人員將精力資源投放至更高維度的決策事項(xiàng)上。再譬如自動(dòng)化行政下的行政決策能夠瞬時(shí)完成，壓縮加速了傳統(tǒng)行政程序從而顯著降低相對(duì)人的時(shí)間成本，有助于相對(duì)人獲得更為高效便捷的公共服務(wù)。具體到自動(dòng)化行政許可場(chǎng)景下，從當(dāng)事人申請(qǐng)到許可機(jī)關(guān)審查再到許可結(jié)論的做出，傳統(tǒng)的行政許可流程在技術(shù)賦能下被高效地簡(jiǎn)化壓縮。從效能價(jià)值而言，“無人審批”“智能審批”等自動(dòng)化行政許可手段，不僅能夠有效地降低行政機(jī)關(guān)在人力、物力、財(cái)政資源等各方面行政成本支出，提高許可審查的準(zhǔn)確率，同時(shí)也有助于緩解經(jīng)營(yíng)主體與普通公眾的行政負(fù)擔(dān)（Administrative burden），降低許可申請(qǐng)人的各類支出成本，進(jìn)而顯著提升行政審批的效能。
但與此同時(shí)，需要警惕的是，自動(dòng)化行政許可對(duì)于效能價(jià)值的無限追求，在行政實(shí)踐中往往也會(huì)誘致公共治理結(jié)構(gòu)的價(jià)值失衡。德爾·穆里根和肯尼斯·班伯格便曾解讀指出當(dāng)前數(shù)字科技因素引發(fā)的設(shè)計(jì)治理（Governance-by-design）模式轉(zhuǎn)型及其消極影響，在其看來，浸潤(rùn)科技要素的設(shè)計(jì)治理理念在實(shí)踐運(yùn)作中，往往會(huì)偏袒某一項(xiàng)價(jià)值而忽視其他重要價(jià)值目標(biāo)，這導(dǎo)致的后果便是過分夸大單一價(jià)值的解決方案并由此產(chǎn)生功能失衡與非理性效果。自動(dòng)化行政許可同樣可視為智能科技引發(fā)的許可設(shè)計(jì)模式再造，自動(dòng)化技術(shù)設(shè)計(jì)帶來的效率收益與傳統(tǒng)許可框架下的行政法治價(jià)值之間始終內(nèi)嵌緊張關(guān)系。在政務(wù)服務(wù)改革的議程激勵(lì)之下，地方政府圍繞提升審批效率展開的橫向競(jìng)爭(zhēng)與試驗(yàn)創(chuàng)新，尤其是“秒批”“智能審批”等自動(dòng)化許可創(chuàng)新模式傾向于放大數(shù)字技術(shù)的賦能效應(yīng)，往往片面化理解與過度追求效能價(jià)值，從而可能降低許可法定標(biāo)準(zhǔn)、逾越許可法定程序并對(duì)行政許可本應(yīng)具備的制度拘束功能造成侵蝕。有鑒于此，為了消解地方競(jìng)爭(zhēng)帶來的價(jià)值失衡，中央相關(guān)部門對(duì)市場(chǎng)準(zhǔn)入類許可采用自動(dòng)化技術(shù)予以限制與強(qiáng)調(diào)，防止地方政府假借科技外衣暗中降低放寬法定標(biāo)準(zhǔn)。
（二）自動(dòng)化行政許可的其他功能優(yōu)勢(shì)與張力緩解
自動(dòng)化行政除了最核心的效能優(yōu)勢(shì)之外，另外的功能優(yōu)勢(shì)則在于，自動(dòng)化行政通過智能數(shù)據(jù)解讀能夠顯著提升行政決策的客觀精準(zhǔn)度，自動(dòng)化技術(shù)還可以降低法律適用與執(zhí)法過程中人為干涉的恣意武斷因素，提升行政決策的可預(yù)測(cè)性與一致性（Predictability and Consistency），并削減個(gè)人偏私與潛在的尋租腐敗可能。這一優(yōu)勢(shì)特征也同樣體現(xiàn)在行政許可領(lǐng)域，“無人審批”“秒批”等自動(dòng)化行政許可模式下，許可決策不再依賴行政人員的個(gè)體裁量判斷，而是通過編碼方式預(yù)設(shè)裁量標(biāo)準(zhǔn)并進(jìn)行數(shù)據(jù)比對(duì)，使得許可決定的做出更加客觀準(zhǔn)確，數(shù)字技術(shù)的導(dǎo)入也極大提升了許可審查的裁量一致性與可預(yù)測(cè)性。
更為重要的是，無人自動(dòng)化被視為消除個(gè)體尋租空間的最佳方式。在完全自動(dòng)化情形下，行政行為的作出徹底擺脫了對(duì)行政主體一方人為活動(dòng)的依賴。相比于傳統(tǒng)行政許可模式，行政許可的自動(dòng)化技術(shù)有效壓縮了許可審查人員的尋租可能，這也間接節(jié)省了營(yíng)商環(huán)境建設(shè)的行政監(jiān)督成本。長(zhǎng)久以來，基于我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的特殊歷史背景，行政許可領(lǐng)域長(zhǎng)期作為尋租腐敗的重災(zāi)區(qū)，給營(yíng)商環(huán)境帶來持續(xù)性的負(fù)面影響。《行政許可法》當(dāng)年立法過程中專門設(shè)置了一項(xiàng)“尋租禁止”條款來遏制這一現(xiàn)象，《行政許可法》第二十七條明文規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政許可，不得向申請(qǐng)人提出購(gòu)買指定商品、接受有償服務(wù)等不正當(dāng)要求。行政機(jī)關(guān)工作人員辦理行政許可，不得索取或者收受申請(qǐng)人的財(cái)物，不得謀取其他利益”。按照官方釋義解讀，這一條款旨在禁止行政許可的裁量判斷與部門或者個(gè)人利益掛鉤，防止行政許可變成許可機(jī)關(guān)或相關(guān)執(zhí)法人員的尋租工具。 “尋租禁止”條款從側(cè)面也間接反映出許可尋租行為的日常普遍性與治理難度。國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)《提升行政執(zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023-2025年）》的通知（國(guó)辦發(fā)〔2023〕27號(hào)）中強(qiáng)調(diào)，通過行政執(zhí)法信息化與數(shù)字化水平的提高有效減少過度執(zhí)法、逐利執(zhí)法等實(shí)踐亂象，進(jìn)而提升行政執(zhí)法質(zhì)量與效能。數(shù)字信息時(shí)代下，自動(dòng)化技術(shù)的引入使得行政人員在行政許可與執(zhí)法過程中的人為操作空間與尋租機(jī)會(huì)大幅削減，這成為科技手段賦能改造國(guó)家治理結(jié)構(gòu)與治理工具的嶄新例證。相關(guān)實(shí)證案例研究亦表明，“數(shù)字技術(shù)運(yùn)用于行政審批的改革實(shí)踐不僅提高了審批效率，還遏制了地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力濫用，迫使各級(jí)地方政府為企業(yè)家提供更具一致性的審批服務(wù)”。
另一方面，盡管自動(dòng)化行政許可能夠降低削弱決策恣意、偏私與尋租空間，極大提升許可決策的一致性與可預(yù)測(cè)性，但是這種制度優(yōu)勢(shì)同時(shí)以“共情”（empathy）能力的減損作為代價(jià)。尤其在給付行政色彩濃郁的許可類型中，“行政審批智能化雖然減少了工作人員在處理審批事項(xiàng)時(shí)面對(duì)的復(fù)雜性，但是由機(jī)器設(shè)備擔(dān)任一線工作者也缺失了對(duì)服務(wù)對(duì)象的親身體驗(yàn)和回應(yīng)”。有鑒于此，相關(guān)學(xué)者早已提出“行政共情”（Administrative empathy）的概念，并認(rèn)為在數(shù)字化行政國(guó)家（Digital administrative state）背景下，行政共情是對(duì)自動(dòng)化技術(shù)潛在弊端的有效回應(yīng)。行政共情需要人工干涉、人道評(píng)估并更多關(guān)注個(gè)體情境，行政人員針對(duì)具體個(gè)案進(jìn)行情感判斷的共情能力，亦是維系公共行政民主化與人性化的必備要件。因此，自動(dòng)化行政許可在削減尋租偏私機(jī)會(huì)，追求一致性、可預(yù)測(cè)性等價(jià)值的同時(shí)，也需要人工干涉與評(píng)估等手段為行政共情預(yù)留制度空間，防止從一個(gè)極端走向另一個(gè)極端。
簡(jiǎn)言之，行政許可領(lǐng)域中自動(dòng)化行政模式的應(yīng)用，蘊(yùn)含了當(dāng)代中國(guó)國(guó)家治理轉(zhuǎn)型的深刻蘊(yùn)意，除了效能提升這一自動(dòng)化行政的普遍價(jià)值追求以外，通過自動(dòng)化行政這一智能技術(shù)手段的賦能效應(yīng)，政府旨在改造行政許可傳統(tǒng)流程與審查模式，理順傳統(tǒng)意義上的國(guó)家—市場(chǎng)關(guān)系，減少傳統(tǒng)行政系統(tǒng)對(duì)于經(jīng)營(yíng)主體的恣意干涉與尋租機(jī)會(huì)。可以說，自動(dòng)化行政許可的本土模式彰顯出巨大的治理潛能，但也需要指出的是，自動(dòng)化行政許可不能忽視“行政共情”能力及其配套機(jī)制，應(yīng)盡可能緩解自動(dòng)化一致性與個(gè)體情境化之間的潛在張力。并且，自動(dòng)化行政許可對(duì)行政效能的推崇亦不能突破形式合法性的拘束，在效能價(jià)值與其他公共治理價(jià)值之間需要維系必要的均衡。
四、自動(dòng)化行政許可的制度風(fēng)險(xiǎn)與掣肘因素
受技術(shù)賦能與績(jī)效激勵(lì)等各類因素驅(qū)動(dòng)，“數(shù)字信息時(shí)代的政府治理無一例外地追捧數(shù)字技術(shù)，數(shù)字賦能效應(yīng)可能為行政權(quán)力的非理性行使披上摩登的技術(shù)合理性外衣”。行政許可領(lǐng)域的自動(dòng)化轉(zhuǎn)型同樣存在這種傾向，自動(dòng)化行政許可誠(chéng)然帶來行政效能等維度的顯著優(yōu)勢(shì)，但是，自動(dòng)化行政許可模式也面臨適用邊界過度擴(kuò)張、數(shù)據(jù)安全壓力飆升以及政企合作模式的規(guī)范缺失等諸多制度風(fēng)險(xiǎn)，這些隱患成為自動(dòng)化行政許可順暢運(yùn)行的掣肘因素。
（一）自動(dòng)化行政許可的裁量限制與適用邊界
行政許可領(lǐng)域的審查基準(zhǔn)更多以要件裁量為主而非效果裁量，這意味著行政許可的裁量判斷要“面臨相對(duì)更為復(fù)雜多變的適用情境和更為錯(cuò)綜多元的利益分配”。行政許可裁量自身的這種特殊屬性，一定程度上也會(huì)影響自動(dòng)化行政手段在許可領(lǐng)域的適用邊界。在許可審查日常實(shí)踐中，行政人員往往需要根據(jù)立法目的、政策變遷等各類價(jià)值衡平要素，對(duì)相對(duì)原則化的許可審查條件作出更多帶有主觀性的裁量判斷。因此相較而言，行政許可的審查裁量判斷更難借助智能技術(shù)手段預(yù)設(shè)量化標(biāo)準(zhǔn)，這是由行政許可自身的法律屬性決定的。
換言之，“行政許可作為兼具政策性和技術(shù)性的領(lǐng)域，經(jīng)常需要處理較為復(fù)雜的情境和不斷處于發(fā)展變化中的事務(wù)，面對(duì)多元利害關(guān)系主體和錯(cuò)綜復(fù)雜的利益沖突，行政許可機(jī)關(guān)必須對(duì)各種因素加以權(quán)衡和考量”，面向未來的不確定性與動(dòng)態(tài)化調(diào)適作為行政許可的固有特質(zhì)，導(dǎo)致其更加難以提前預(yù)設(shè)某項(xiàng)固化且穩(wěn)定的審查量化標(biāo)準(zhǔn)，許可裁量基準(zhǔn)在多數(shù)時(shí)候也很難給出一個(gè)具體的“數(shù)目字”建議。因此，自動(dòng)化技術(shù)在行政許可領(lǐng)域的應(yīng)用實(shí)踐理應(yīng)受到更多的限制，裁量因素復(fù)雜交織、許可審查要件高度抽象且更為側(cè)重合理性判斷的許可事項(xiàng)，顯然并不適宜自動(dòng)化行政手段的深度介入，自動(dòng)化行政許可方式更應(yīng)局限于“事實(shí)簡(jiǎn)單清晰、具有高度可預(yù)測(cè)性、易于被數(shù)據(jù)化、要素化、結(jié)構(gòu)化、程式化的許可事項(xiàng)”。依此審慎原理，國(guó)務(wù)院發(fā)布的相關(guān)政策文件中也明確了智能化試驗(yàn)探索的許可類型范疇，譬如《國(guó)務(wù)院關(guān)于上海市浦東新區(qū)開展“一業(yè)一證”改革試點(diǎn)大幅降低行業(yè)準(zhǔn)入成本總體方案的批復(fù)》（國(guó)函〔2020〕155號(hào)）明確提出：“選擇一批審批標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化程度較高的行政許可事項(xiàng)，通過申請(qǐng)材料結(jié)構(gòu)化、業(yè)務(wù)流程標(biāo)準(zhǔn)化、審查規(guī)則指標(biāo)化、數(shù)據(jù)比對(duì)自動(dòng)化，打造無需人工參與的智能審批模式，申請(qǐng)人按要求提交申請(qǐng)材料后由系統(tǒng)自動(dòng)作出審批決定，實(shí)現(xiàn)許可‘秒辦’和‘無差別辦理’”。
從地方層面的自動(dòng)化創(chuàng)新實(shí)踐來看，目前廣泛應(yīng)用的“秒批”“無人審批”更多局限于無裁量空間的行政許可或證明類的政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)。這些智能審批事項(xiàng)基本符合審查事實(shí)簡(jiǎn)單、易于指標(biāo)化、缺乏裁量空間的許可類型，全自動(dòng)化技術(shù)的介入并沒有引起太多爭(zhēng)議。但需要警惕的是，地方政府圍繞“智能審批”創(chuàng)新模式展開的地方競(jìng)爭(zhēng)與先行先試，更多旨在通過審批效能的提升來改善地方營(yíng)商環(huán)境，并由此向上級(jí)發(fā)出政績(jī)信號(hào)。在此激勵(lì)機(jī)制的影響下，自動(dòng)化行政許可的適用邊界也在逐步擴(kuò)張，地方政府在市場(chǎng)準(zhǔn)入類、風(fēng)險(xiǎn)防控類許可事項(xiàng)中漸次試驗(yàn)開展自動(dòng)化技術(shù)的推廣，部分行政許可類型嚴(yán)格意義上很難歸入無裁量空間的羈束行政性質(zhì)，自動(dòng)化行政許可適用范疇的越界將可能帶來更多的制度風(fēng)險(xiǎn)。例如，依照廣西壯族自治區(qū)政府辦公廳發(fā)布《推進(jìn)審批智能化和審管一體化行動(dòng)方案的通知》（桂政辦電〔2017〕170號(hào)）的要求，廣西陸續(xù)上線“廣西林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可證核發(fā)智能審批及監(jiān)管系統(tǒng)”“廣西藥品監(jiān)督管理局執(zhí)業(yè)藥師注冊(cè)智能化審批和監(jiān)管系統(tǒng)”以及“廣西住房和城鄉(xiāng)建設(shè)廳行政審批系統(tǒng)”，林木種子生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、執(zhí)業(yè)藥師注冊(cè)許可、工程監(jiān)理企業(yè)資質(zhì)許可等傳統(tǒng)許可類型正式轉(zhuǎn)為智能審批模式。再譬如，上海市多個(gè)委辦局包括徐匯區(qū)生態(tài)環(huán)境局“建筑工地夜間施工作業(yè)審批”、靜安區(qū)“公共場(chǎng)所衛(wèi)生許可注銷事項(xiàng)審批”等許可事項(xiàng)借助智能服務(wù)平臺(tái)開展的智能審批場(chǎng)景。尤其是徐匯區(qū)生態(tài)環(huán)境局“建筑工地夜間施工作業(yè)審批”事項(xiàng)對(duì)接揚(yáng)塵、信訪、夜間施工審批等多模塊數(shù)據(jù)，從材料審查、條件審核、受理收件到批文擬定、制證簽發(fā)許可證，整個(gè)許可過程均由智能審批系統(tǒng)無人自動(dòng)化完成。相較而言，上述自動(dòng)化行政現(xiàn)象難以歸入易于指標(biāo)化、缺乏裁量空間的許可類型，一定程度上突破了自動(dòng)化行政許可的原初設(shè)定領(lǐng)域?？梢哉f，基于效能價(jià)值的考量，自動(dòng)化行政許可的地方實(shí)踐與橫向擴(kuò)散往往逾越邊界，因此為了消解地方政府橫向競(jìng)爭(zhēng)的附帶風(fēng)險(xiǎn)，中央政府應(yīng)當(dāng)通過更為明確的立法規(guī)范或者政策信號(hào)，為自動(dòng)化行政許可的適用邊界與政策試驗(yàn)厘清限制條件。
（二）自動(dòng)化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享困境
數(shù)字信息時(shí)代背景下，行政許可機(jī)關(guān)在理論上能夠通過調(diào)取本系統(tǒng)的數(shù)據(jù)信息，或者借助數(shù)據(jù)匯聚共享、政府?dāng)?shù)據(jù)開放等手段調(diào)用其他行政系統(tǒng)掌握的公共數(shù)據(jù)資源，在“平臺(tái)型政府”的運(yùn)作理念指引之下，通過算法設(shè)計(jì)協(xié)同助力完成行政許可的自動(dòng)化決策?；蜓灾詣?dòng)化行政許可的精髓便是經(jīng)由公共數(shù)據(jù)的收集歸類、存儲(chǔ)加工以及分析比對(duì)的信息自動(dòng)化決策過程。
《行政許可法》早年立法之時(shí)便對(duì)數(shù)據(jù)共享議題予以考慮關(guān)注，但其第三十三條電子政務(wù)條款已無法適應(yīng)和滿足自動(dòng)化行政時(shí)代的數(shù)據(jù)供給需求。近年來各地出臺(tái)的數(shù)據(jù)條例立法中，紛紛強(qiáng)調(diào)了信息中樞平臺(tái)與公共數(shù)據(jù)共享對(duì)于自動(dòng)化行政許可運(yùn)作的重要性。典型的如《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)數(shù)據(jù)條例》第五十三條規(guī)定：“市人民政府應(yīng)當(dāng)依托城市智能中樞平臺(tái)，推動(dòng)業(yè)務(wù)整合和流程再造，深化前臺(tái)統(tǒng)一受理、后臺(tái)協(xié)同審批、全市一體運(yùn)作的整體式政務(wù)服務(wù)模式創(chuàng)新。市政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)管理部門應(yīng)當(dāng)推動(dòng)公共管理和服務(wù)機(jī)構(gòu)加強(qiáng)公共數(shù)據(jù)在公共管理和服務(wù)過程中的創(chuàng)新應(yīng)用，精簡(jiǎn)辦事材料、環(huán)節(jié)，優(yōu)化辦事流程；對(duì)于可以通過數(shù)據(jù)比對(duì)作出審批決定的事項(xiàng)，可以開展無人干預(yù)智能審批”。
與行政處罰等其他領(lǐng)域相比，行政處罰判斷過程多為效果裁量，裁量判斷要素相對(duì)固定單一，特定行政系統(tǒng)內(nèi)數(shù)據(jù)來源通?？梢灾С中姓幜P的自動(dòng)化運(yùn)行，但是基于許可審查判斷要素的復(fù)雜化與多元性，許可領(lǐng)域的自動(dòng)化行政所需要的公共數(shù)據(jù)支持更加的龐雜多樣，對(duì)于公共數(shù)據(jù)的供給需求遠(yuǎn)超其他行政領(lǐng)域。這導(dǎo)致在日常實(shí)踐中，單一行政系統(tǒng)掌握的內(nèi)部信息數(shù)據(jù)通常難以支持自動(dòng)化行政許可的有效運(yùn)轉(zhuǎn)，行政許可的智能化運(yùn)行需要調(diào)取跨行業(yè)、跨部門與跨區(qū)域的外部數(shù)據(jù)資源，因此自動(dòng)化行政許可模式對(duì)于數(shù)據(jù)共享與匯聚的需求也更為強(qiáng)烈。譬如市場(chǎng)準(zhǔn)入類的自動(dòng)化行政許可程序設(shè)計(jì)，除了必備的企業(yè)基本信息之外，還需要調(diào)取國(guó)家信用信息共享平臺(tái)上的企業(yè)信用評(píng)價(jià)記錄等一系列的政務(wù)平臺(tái)數(shù)據(jù)，從而通過信息校對(duì)完成許可審查的自動(dòng)化流程。
自動(dòng)化行政許可的裁量判斷過程建立在數(shù)據(jù)共享提供的信息資源基礎(chǔ)之上，但是就現(xiàn)狀而言，數(shù)據(jù)匯聚共享機(jī)制面臨諸多困境制約了智能審批模式的有效開展。一方面，當(dāng)前我國(guó)數(shù)據(jù)匯聚共享的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)較為落后，難以滿足更大規(guī)模的許可自動(dòng)化過程對(duì)于數(shù)據(jù)比對(duì)的客觀需求。從“內(nèi)部行政法”的角度，政務(wù)數(shù)據(jù)的共享協(xié)調(diào)機(jī)制非常脆弱，不同職能部門之間尚未建立起統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范，部門之間平臺(tái)信息化建設(shè)、政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)的儲(chǔ)存形式、調(diào)用方式和業(yè)務(wù)服務(wù)接口的差異都十分明顯，職能部門更傾向于將數(shù)據(jù)視為自身的獨(dú)有資源，不同系統(tǒng)之間進(jìn)行數(shù)據(jù)共享的動(dòng)力嚴(yán)重匱乏。另一方面，數(shù)據(jù)匯聚共享機(jī)制也附帶了諸多安全風(fēng)險(xiǎn)隱患。地方層面的智能審批平臺(tái)借助共享機(jī)制匯聚了大量的政務(wù)數(shù)據(jù)，但平臺(tái)運(yùn)行過程中也帶來數(shù)據(jù)泄露與數(shù)據(jù)濫用等法律風(fēng)險(xiǎn)議題。在理想狀態(tài)下，行政機(jī)關(guān)自身需要具備足夠的財(cái)政、人力與信息技術(shù)資源來建設(shè)、測(cè)評(píng)以及維護(hù)監(jiān)督自動(dòng)化平臺(tái)系統(tǒng)，尤其是數(shù)據(jù)安全保護(hù)需要充備的數(shù)據(jù)存儲(chǔ)與處理能力予以保障。但就現(xiàn)狀而言，大多數(shù)行政機(jī)關(guān)普遍缺乏相關(guān)資源與數(shù)據(jù)維護(hù)能力，各地智能審批平臺(tái)更多是依賴政企合作模式，往往強(qiáng)調(diào)了外包手段的便利性與市場(chǎng)效率優(yōu)勢(shì)，這導(dǎo)致更加難以有效防范潛在的數(shù)據(jù)安全隱患。［46］可以說，數(shù)據(jù)匯聚共享機(jī)制可視為自動(dòng)化行政許可的“助燃器”，盡管具有提高行政效率的潛能價(jià)值，但是基于不同地區(qū)、部門與層級(jí)的行政機(jī)關(guān)在數(shù)據(jù)安全防護(hù)能力的差異性與普遍不足，數(shù)據(jù)安全的木桶短板效應(yīng)十分明顯，自動(dòng)化行政許可領(lǐng)域的數(shù)據(jù)匯聚共享蘊(yùn)含了安全失控的較高風(fēng)險(xiǎn)。
簡(jiǎn)言之，基于自動(dòng)化行政許可自身運(yùn)行機(jī)制的特殊性，其對(duì)于公共數(shù)據(jù)的匯聚共享需求遠(yuǎn)超其他領(lǐng)域，但數(shù)據(jù)共享在本土實(shí)踐中也漸次遭遇了兩難困境：匯聚共享不足將無法提供充沛的數(shù)據(jù)比對(duì)參照，從而制約自動(dòng)化行政許可的有效運(yùn)轉(zhuǎn)；然而在有效的風(fēng)險(xiǎn)防護(hù)機(jī)制確立之前，匯聚共享過度同樣會(huì)引發(fā)數(shù)據(jù)安全等一系列制度隱患。因此，如何在風(fēng)險(xiǎn)防控與效率價(jià)值之間獲致均衡，這是自動(dòng)化行政許可模式未來發(fā)展需要直面的取舍難題。
（三）自動(dòng)化行政許可的政企合作風(fēng)險(xiǎn)
置于我國(guó)科技產(chǎn)業(yè)政策的影響下，科技企業(yè)既是地方政府重點(diǎn)培育的數(shù)字創(chuàng)新主體，同時(shí)也為地方數(shù)字政府的技術(shù)應(yīng)用提供治理資源支撐，兩者相互依靠借力，在數(shù)字政府建設(shè)領(lǐng)域漸次形成帶有中國(guó)特色的“數(shù)字政府政企合作”模式。具體到自動(dòng)化行政許可領(lǐng)域，行政許可的智能自動(dòng)化模型絕大部分均是行政機(jī)關(guān)外包給智能科技公司，由其負(fù)責(zé)智能審批算法的架構(gòu)設(shè)計(jì)、技術(shù)參數(shù)設(shè)置以及系統(tǒng)運(yùn)行的維護(hù)?？梢哉f，智能科技公司在自動(dòng)化行政許可運(yùn)行流程中扮演了極為關(guān)鍵的角色。
數(shù)字政府建設(shè)進(jìn)程下的政企合作模式具有客觀必然性與便利優(yōu)勢(shì)，一方面，各級(jí)政府尤其是地方政府對(duì)于自動(dòng)化智能系統(tǒng)的需求，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了政府系統(tǒng)內(nèi)部設(shè)計(jì)開發(fā)與運(yùn)行智能技術(shù)的能力范疇與預(yù)算限制。地方政府與科技公司在智能科技層面尚存在難以逾越的技術(shù)鴻溝，因此，無論國(guó)內(nèi)或域外，絕大部分情形下自動(dòng)化行政的算法工具和運(yùn)營(yíng)支持只能通過行政協(xié)議的外包模式從科技公司獲得。另一方面，自動(dòng)化行政的外包模式帶來了諸多便利好處，其中最重要的是，政府可以最大化利用科技行業(yè)的智能創(chuàng)新、技術(shù)更迭和高技能的人力資源，源源不斷地為數(shù)字政府的有效運(yùn)行持續(xù)賦能。
與其同時(shí)，需要格外注意的是，自動(dòng)化行政的政企合作機(jī)制也日益改變國(guó)家治理結(jié)構(gòu)，并潛在破壞公共核心價(jià)值和沖擊行政法治框架。當(dāng)政府將自動(dòng)化決策技術(shù)外包給科技公司時(shí)，軟件系統(tǒng)的結(jié)構(gòu)設(shè)計(jì)在政企合作形式下逃避了公共監(jiān)督，政府一定程度規(guī)避了自動(dòng)化決策過程中的責(zé)任機(jī)制。尤其是基于市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)原因，科技公司本身往往傾向保護(hù)和不公開技術(shù)運(yùn)作的關(guān)鍵信息，自動(dòng)化行政系統(tǒng)經(jīng)常以不透明的技術(shù)邏輯取代了行政人員以前的裁量權(quán)，這給行政透明度帶來一定的損害。誠(chéng)如相關(guān)學(xué)者的評(píng)論，“新興的信息密集型公共治理模式往往涉及廣泛的商業(yè)保密要求，跨領(lǐng)域的自動(dòng)化決策的興起開創(chuàng)了國(guó)家治理體系下商業(yè)秘密保護(hù)的新時(shí)代”，數(shù)字信息時(shí)代背景下，尊重科技公司的合法商業(yè)秘密和自動(dòng)化行政透明度之間需要更為恰當(dāng)?shù)闹贫仍O(shè)計(jì)與價(jià)值平衡。不僅如此，從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義來看，自動(dòng)化行政領(lǐng)域持續(xù)推進(jìn)的外包模式也將不斷削弱政府的技術(shù)能力（Technological Competence），并進(jìn)一步強(qiáng)化私營(yíng)部門在數(shù)字政府建設(shè)中的主導(dǎo)地位。
當(dāng)前我國(guó)各地的自動(dòng)化行政許可實(shí)踐中，“秒批秒辦”等智能審批系統(tǒng)大多均采取政企合作形式交由科技公司進(jìn)行開發(fā)設(shè)計(jì)并負(fù)責(zé)維護(hù)運(yùn)營(yíng)，目前絕大部分的自動(dòng)化許可仍局限于無裁量空間的公共服務(wù)領(lǐng)域，智能算法的開發(fā)設(shè)計(jì)暫未引發(fā)較大責(zé)任爭(zhēng)議。但是，伴隨自動(dòng)化行政許可的邊界擴(kuò)張與領(lǐng)域拓展，政企合作模式下智能審批算法系統(tǒng)潛在的法律責(zé)任風(fēng)險(xiǎn)也日益浮現(xiàn)，亟待從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度予以提前部署。
五、自動(dòng)化行政許可的完善建議與改革思路
如上文所述，自動(dòng)化行政許可彰顯比較優(yōu)勢(shì)的同時(shí)也暴露出諸多制度風(fēng)險(xiǎn)，從政策完善角度，自動(dòng)化行政許可需從如下幾個(gè)方向著力，今后予以進(jìn)一步的改革完善。
（一）中央應(yīng)加強(qiáng)對(duì)自動(dòng)化行政許可的試驗(yàn)評(píng)估
自動(dòng)化行政許可作為行政審批改革的一種規(guī)制創(chuàng)新模式，其在適用范圍與應(yīng)用領(lǐng)域等諸多方面依然處于分散差異化的地方試驗(yàn)狀態(tài)。在中央相對(duì)寬松的政策支持下，各地對(duì)于“智能審批”“秒批”等自動(dòng)化行政許可工具的應(yīng)用實(shí)踐具有較大幅度的裁量權(quán)限，地方政府對(duì)于自動(dòng)化行政許可的推廣更多基于行政效率的考量，對(duì)安全、隱私等其他價(jià)值因素的判斷相對(duì)不足，對(duì)其運(yùn)行效果也缺少客觀科學(xué)的算法影響評(píng)估機(jī)制予以事前估測(cè)。
因此，為了提高自動(dòng)化行政許可的政策完備度，在自動(dòng)化行政許可工具的地方試驗(yàn)推廣場(chǎng)景中，中央應(yīng)強(qiáng)化自身的中樞協(xié)調(diào)功能，并積極扮演更為重要的信息樞紐角色。具體而言，應(yīng)依循規(guī)制試驗(yàn)主義的政策理念，中央政府可以有計(jì)劃、分批次選擇特定區(qū)域與特定領(lǐng)域，借助更為科學(xué)嚴(yán)格的試驗(yàn)工具，對(duì)地方自動(dòng)化行政許可政策的應(yīng)用場(chǎng)景與實(shí)施效果分類開展規(guī)制試驗(yàn)，尤其要從風(fēng)險(xiǎn)防控維度推廣應(yīng)用算法影響評(píng)估機(jī)制，探索針對(duì)“智能審批”政企合作模式的法律控制方式，并借此探查自動(dòng)化行政許可潛在的數(shù)據(jù)安全隱患與風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防手段，從而生成有效的試驗(yàn)信息并進(jìn)一步整合、匯總與解析。簡(jiǎn)言之，從國(guó)家治理的宏觀維度，中央需要借助更具科學(xué)色彩的規(guī)制試驗(yàn)工具與影響評(píng)估機(jī)制，去統(tǒng)籌協(xié)調(diào)自動(dòng)化行政許可的政策擴(kuò)散議程，破解當(dāng)前過度分散化、高度地方化且缺乏科學(xué)要素的政策演進(jìn)狀態(tài)。
（二）自動(dòng)化行政許可的邊界拓展需適用類型化思維
自動(dòng)化行政許可在各地的應(yīng)用場(chǎng)景極為寬泛且呈日益擴(kuò)張之趨勢(shì)，但在缺少類型化思維的框定下，自動(dòng)化行政許可模式的過度拓展也將帶來諸多制度風(fēng)險(xiǎn)，因此需要考慮如何精細(xì)化實(shí)現(xiàn)針對(duì)自動(dòng)化行政許可的分類治理與邊界擴(kuò)展控制。從比較法角度來看，德國(guó)《聯(lián)邦行政程序法》嚴(yán)格排除了行政行為中存在裁量空間與判斷余地時(shí)適用全自動(dòng)電子行政行為的可能，僅僅允許在羈束行為中適用全自動(dòng)程序。在缺乏法規(guī)明文限制的背景下，我國(guó)當(dāng)前適用的自動(dòng)化行政許可類型，從無裁量空間的行政許可與證明類政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)日益擴(kuò)張邊界，這引發(fā)了一定的風(fēng)險(xiǎn)隱憂。因此未來應(yīng)嚴(yán)格按照類型化思維，分級(jí)分類推進(jìn)自動(dòng)化技術(shù)在行政許可領(lǐng)域的適用，尤其需要根據(jù)許可性質(zhì)領(lǐng)域、許可審查對(duì)象、許可裁量空間以及審查基準(zhǔn)代碼化的難易程度等諸多要素，從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防角度去分門設(shè)置差異化的智能技術(shù)嵌入規(guī)則。
另外，與傳統(tǒng)行政許可類型模式相較，告知承諾、行政備案等規(guī)制創(chuàng)新則應(yīng)強(qiáng)化智能技術(shù)的嵌入應(yīng)用。當(dāng)前行政審批改革進(jìn)程中，告知承諾制、行政備案等規(guī)制創(chuàng)新的廣泛鋪陳，改變了傳統(tǒng)行政許可的程序流程與單一化制度形態(tài)，智能技術(shù)手段的運(yùn)用也需要考慮行政審批改革諸多創(chuàng)新事項(xiàng)之間的協(xié)同聯(lián)動(dòng)，并以裁量空間作為智能技術(shù)嵌入恰當(dāng)與否的重要判斷標(biāo)準(zhǔn)。
（三）增強(qiáng)自動(dòng)化行政許可的數(shù)據(jù)匯聚共享與安全保障能力
基于行政許可的特殊屬性，自動(dòng)化行政許可對(duì)于公共數(shù)據(jù)的規(guī)模需求遠(yuǎn)超其他行政領(lǐng)域，因此為了保障自動(dòng)化行政許可的有效運(yùn)行，需要進(jìn)一步建立完善不同層級(jí)、不同部門之間政務(wù)類公共數(shù)據(jù)的共享協(xié)調(diào)機(jī)制。尤其是中央應(yīng)當(dāng)為各級(jí)地方政府的智能審批平臺(tái)化建設(shè)確立相對(duì)統(tǒng)一的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與技術(shù)規(guī)范，從技術(shù)層面降低數(shù)據(jù)共享與科層溝通的協(xié)調(diào)成本，并且可以通過考核指標(biāo)機(jī)制的改革變化，從主觀層面激勵(lì)行政系統(tǒng)之間數(shù)據(jù)匯聚共享的意愿動(dòng)機(jī)。換言之，政務(wù)類公共數(shù)據(jù)是智能審批平臺(tái)的“燃料庫(kù)”，需要完善數(shù)據(jù)匯集共享機(jī)制來提升公共數(shù)據(jù)的有效供給，公共數(shù)據(jù)只有達(dá)到一定的規(guī)模效應(yīng)才能確保自動(dòng)化行政許可的順暢運(yùn)轉(zhuǎn)。與此同時(shí)，數(shù)據(jù)匯集共享帶來的規(guī)模效應(yīng)也隱含了巨大的安全風(fēng)險(xiǎn)，各地的智能審批平臺(tái)存儲(chǔ)了大量敏感的個(gè)人信息與商業(yè)信息，平臺(tái)之間的數(shù)據(jù)共享在無形之中又增加了信息泄露的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)。因此，為了降低個(gè)人隱私與商業(yè)信息泄露的數(shù)據(jù)安全隱患，地方政府需要通過財(cái)政、人力與技術(shù)資源的持續(xù)投入支持，不斷提升智能審批平臺(tái)的數(shù)據(jù)安全保障能力。
（四）強(qiáng)化對(duì)智能審批系統(tǒng)政企合作模式的風(fēng)險(xiǎn)防控
自動(dòng)化行政許可實(shí)踐中，地方政府通常將智能審批系統(tǒng)的設(shè)計(jì)開發(fā)與運(yùn)行外包至科技公司等主體，如前文所述，這種政企合作模式始終存在一定的風(fēng)險(xiǎn)隱患。因此，未來從風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防的角度，一方面，中央相關(guān)部門應(yīng)當(dāng)考慮通過行政協(xié)議格式條款的形式，對(duì)各地智能審批模型研發(fā)的協(xié)議內(nèi)容予以指導(dǎo)規(guī)范，進(jìn)一步厘清政企雙方在智能審批系統(tǒng)采購(gòu)、研發(fā)、維護(hù)、升級(jí)等各個(gè)環(huán)節(jié)的權(quán)責(zé)邊界，并要求將數(shù)據(jù)安全責(zé)任、算法公開義務(wù)、算法責(zé)任等數(shù)字化要素盡可能納入行政協(xié)議規(guī)范之中，從而有效防止行政機(jī)關(guān)與科技公司相互之間潛在的卸責(zé)推諉傾向。另一方面，自動(dòng)化行政許可的運(yùn)行過程中應(yīng)考慮引入算法影響評(píng)估機(jī)制，對(duì)科技公司研發(fā)的智能審批系統(tǒng)在正式部署之前預(yù)先進(jìn)行算法影響評(píng)估。相較而言，行政許可領(lǐng)域的自動(dòng)化決策手段對(duì)于數(shù)據(jù)安全要求更高，所附帶的國(guó)家治理整體風(fēng)險(xiǎn)更為復(fù)雜多元，因此，對(duì)于智能審批算法技術(shù)的外包開發(fā)設(shè)計(jì)需要更為審慎的事前評(píng)估，借助算法影響評(píng)估程序有效搭建起技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)判斷與行政透明可見度的雙重審議需求。
（五）通過修法為自動(dòng)化行政許可提供規(guī)范依據(jù)
行政許可法作為一部“規(guī)制改革法”，理應(yīng)在行政審批改革進(jìn)程中發(fā)揮重要的引領(lǐng)規(guī)范作用。《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021—2025年）》要求分級(jí)分類推進(jìn)行政審批制度改革，并據(jù)此明確提出要修改行政許可法。數(shù)字信息時(shí)代背景下，尤其需要總結(jié)自動(dòng)化行政許可為代表的規(guī)制改革新經(jīng)驗(yàn)，為行政許可法全面修改做好理論準(zhǔn)備。
未來修法時(shí)，對(duì)于人工智能等自動(dòng)化行政手段的引入，行政許可法應(yīng)當(dāng)增設(shè)專項(xiàng)條款予以回應(yīng)，在行政許可法中增設(shè)一項(xiàng)概括授權(quán)條款：“對(duì)于不存在裁量空間、事實(shí)要件簡(jiǎn)單且標(biāo)準(zhǔn)化程度較高的行政許可事項(xiàng)，鼓勵(lì)采用智能技術(shù)等自動(dòng)化行政手段予以審查，同時(shí)應(yīng)為申請(qǐng)人提供異議機(jī)會(huì)以及人工干預(yù)渠道。必要情況下，應(yīng)當(dāng)通過算法影響評(píng)估機(jī)制，對(duì)行政許可過程中引入的人工智能技術(shù)予以評(píng)估，并及時(shí)公布影響評(píng)估結(jié)果”。
作者：盧超，中國(guó)社會(huì)科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，中國(guó)社科院大學(xué)教授。
來源：《中國(guó)行政管理》2024年第6期。
