行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是近年來(lái)在我國(guó)基層執(zhí)法實(shí)踐中逐步建立起來(lái)的一種新興制度,旨在通過(guò)行政機(jī)關(guān)自己設(shè)定一種規(guī)則細(xì)化的具體判斷選擇標(biāo)準(zhǔn),來(lái)統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)、加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的自我控制
□ 周佑勇 東南大學(xué)社科處處長(zhǎng)、武漢大學(xué)法學(xué)院教授、憲法學(xué)與行政法學(xué)博士生導(dǎo)師
行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是近年來(lái)在我國(guó)基層執(zhí)法實(shí)踐中逐步建立起來(lái)的一種新興制度,旨在通過(guò)行政機(jī)關(guān)自己設(shè)定一種規(guī)則細(xì)化的具體判斷選擇標(biāo)準(zhǔn),來(lái)統(tǒng)一規(guī)范行政裁量權(quán)、加強(qiáng)對(duì)裁量權(quán)的自我控制。自2004年金華市公安局率先實(shí)踐以來(lái),行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在全國(guó)范圍內(nèi)已呈現(xiàn)出多種類、多領(lǐng)域和多層次的發(fā)展態(tài)勢(shì),全國(guó)各級(jí)各類行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法實(shí)踐中紛紛推出各自的行政執(zhí)法裁量權(quán)基準(zhǔn)或出臺(tái)了關(guān)于制定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的相關(guān)文件。截至目前,已經(jīng)有25個(gè)省、自治區(qū)和直轄市制定了統(tǒng)一規(guī)范裁量權(quán)的辦法,對(duì)有關(guān)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定等問(wèn)題作出了總則性規(guī)定。
透過(guò)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)在中國(guó)本土實(shí)踐中的積極發(fā)展及其已經(jīng)取得的巨大成效,我們可以發(fā)現(xiàn),它作為一種特殊的“規(guī)則之治”,融合在自律與他律之間、平衡于拘束與裁量之間,具有溝通法律與個(gè)案的結(jié)構(gòu)功能優(yōu)勢(shì),從而成為當(dāng)下中國(guó)法治推進(jìn)中最具價(jià)值和生命力的一種裁量治理模式。但是另一方面,行政裁量權(quán)基準(zhǔn)作為一種新興制度,也不可避地還存在著諸多缺陷與不足,主要表現(xiàn)在以下方面:
第一,行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定內(nèi)容存在形式化、批發(fā)化的傾向及相互重復(fù)、沖突等問(wèn)題。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定,要以成熟的執(zhí)法經(jīng)驗(yàn)、技術(shù)為其制度設(shè)計(jì)的科學(xué)性基礎(chǔ)。而目前,在各地一擁而上紛紛制定的行政裁量權(quán)基準(zhǔn)中,一些地方和部門存在簡(jiǎn)單模仿或復(fù)制某種模式的問(wèn)題。如此制定出來(lái)的基準(zhǔn)文本只是在形式上符合了要求,但特定的模式并不一定具有普適性,過(guò)于粗糙的制度難以充分發(fā)揮行政裁量自身的內(nèi)在價(jià)值實(shí)現(xiàn)與功能。同時(shí),實(shí)踐中,各級(jí)地方政府與各類政府職能部門紛紛都制定了各自的行政裁量權(quán)基準(zhǔn),而這些不同的基準(zhǔn)文本,必然存在著諸多的重復(fù)性甚至沖突性的內(nèi)容,致使行政裁量權(quán)基準(zhǔn)欠缺科學(xué)性、系統(tǒng)性。
第二,行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序存在諸多規(guī)定不一致,認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一的問(wèn)題。程序是制度的核心,一項(xiàng)科學(xué)合理的法律制度必須建構(gòu)在一種正當(dāng)化程序的基礎(chǔ)之上。如何劃定裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定權(quán)限,是否需要采取公眾參與、公開(kāi)等民主化的程序制度,不僅在理論上存在較大的分歧,在實(shí)踐中也有著各種不同的做法,從而極大影響了該項(xiàng)制度的科學(xué)構(gòu)建。譬如,在行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定權(quán)限問(wèn)題上,有的地方認(rèn)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)如果沒(méi)有制定裁量權(quán)基準(zhǔn),下級(jí)行政機(jī)關(guān)便不可以制定(如《海南省規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)辦法》);有的地方則認(rèn)為只有在上級(jí)行政機(jī)關(guān)沒(méi)有制定裁量權(quán)基準(zhǔn)的情況下,下級(jí)行政機(jī)關(guān)才可以制定(如《重慶市規(guī)范行政裁量權(quán)辦法》);還有的地方認(rèn)為上級(jí)行政機(jī)關(guān)制定裁量權(quán)基準(zhǔn)后,下級(jí)行政機(jī)關(guān)直接遵照?qǐng)?zhí)行,不需要再重新制定(如《天津市人民政府關(guān)于開(kāi)展規(guī)范行政處罰自由裁量權(quán)工作的意見(jiàn)》)等。
針對(duì)上述問(wèn)題,建議進(jìn)一步將建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度提升為國(guó)家戰(zhàn)略層面,加以統(tǒng)一立法,盡快由國(guó)務(wù)院制定統(tǒng)一的《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》。
第一,確立構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度的國(guó)家戰(zhàn)略。在中央層面,國(guó)務(wù)院2008年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)市縣政府依法行政的決定》和2010年發(fā)布的《關(guān)于加強(qiáng)法治政府建設(shè)的意見(jiàn)》等等,都針對(duì)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)提供了建設(shè)性意見(jiàn)。中共中央在黨的十八屆四中全會(huì)關(guān)于《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》中更是明確提出,要“建立健全行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,細(xì)化、量化行政裁量標(biāo)準(zhǔn),規(guī)范裁量范圍、種類、幅度”。因此,我們要將構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度進(jìn)一步提升到國(guó)家戰(zhàn)略層面。既要從理論上對(duì)裁量基準(zhǔn)予以科學(xué)定位及系統(tǒng)建設(shè),也要在實(shí)踐中保障裁量基準(zhǔn)對(duì)依法行政活動(dòng)的基本功效。一方面,我們主張?jiān)诶碚搶用嬉怨δ苤髁x的新方法,提出裁量權(quán)基準(zhǔn)的系統(tǒng)理論,解釋基準(zhǔn)的控權(quán)邏輯,解答我國(guó)行政法學(xué)界在裁量權(quán)基準(zhǔn)正當(dāng)性、法律效力、公開(kāi)性、制定權(quán)限、公眾參與等問(wèn)題上的理論爭(zhēng)議,從而使我國(guó)現(xiàn)行理論研究系統(tǒng)化、理性化。另一方面,我們應(yīng)該看到,盡管各地用以規(guī)范裁量權(quán)基準(zhǔn)的總則性文件已高達(dá)25部,但仍然存有諸多缺陷。因此,將構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度上升為國(guó)家戰(zhàn)略,從整體上構(gòu)建行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度,是實(shí)現(xiàn)行政裁量權(quán)基準(zhǔn)正當(dāng)性的基本前提。裁量權(quán)基準(zhǔn)作為一種規(guī)則化的自制,有其難以克服的局限性,我們必須通過(guò)一系列正當(dāng)化的制度安排來(lái)實(shí)現(xiàn)行政裁量的內(nèi)在價(jià)值和功能,這是當(dāng)前深入推進(jìn)依法行政的一項(xiàng)關(guān)鍵性任務(wù)。
第二,制定統(tǒng)一的《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》。從操作性上來(lái)說(shuō),現(xiàn)階段可供采行的方法是由國(guó)務(wù)院制定一部名為《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》的總則性文本。它是貫徹黨的十八屆四中全會(huì)精神、落實(shí)《全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》的需要,也是保證行政裁量權(quán)基準(zhǔn)領(lǐng)域法制統(tǒng)一性、有效規(guī)范行政裁量權(quán)、落實(shí)依法行政的需要。同時(shí),目前在我國(guó)還具有豐富的地方立法經(jīng)驗(yàn)和有益的域外制度實(shí)踐可供借鑒。在立法框架上,《行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序暫行條例》可以按照以下結(jié)構(gòu)加以編排:“第一章總則”“第二章行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定主體”“第三章行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定技術(shù)”“第四章行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定程序”“第五章行政裁量權(quán)基準(zhǔn)具體實(shí)施”“第六章行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的法律監(jiān)督”及“附則”。在立法內(nèi)容的選取上,應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)解決現(xiàn)行實(shí)踐中存在的諸如“行政裁量權(quán)基準(zhǔn)是否應(yīng)當(dāng)公開(kāi)”“是否必須公眾參與”“如何劃定行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的制定權(quán)限”“如何適用行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的效力”“如何科學(xué)規(guī)范行政裁量權(quán)基準(zhǔn)的技術(shù)構(gòu)造”等較有爭(zhēng)議的問(wèn)題,以保證行政裁量權(quán)基準(zhǔn)領(lǐng)域的法制統(tǒng)一,并確保該項(xiàng)制度的法治功效能夠得以有效發(fā)揮。
原文鏈接：《法制日?qǐng)?bào)》（2016年2月24日）
http://epaper.legaldaily.com.cn/fzrb/content/20160224/Articel11003GN.htm
