閻某居住的房屋由于年久失修，又加上鄰院進(jìn)行城中村改造，閆某認(rèn)為改造項目影響了自己所住小區(qū)的居住安全，他以請求屬地政府履行保護(hù)人身、財產(chǎn)安全職責(zé)為由提起行政訴訟。屬地政府是否應(yīng)當(dāng)履行閻某主張的保護(hù)職責(zé)？
法治政府的基本要求不僅是在法律規(guī)范之內(nèi)推動社會發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)時代發(fā)展的需要在法律規(guī)范之外塑造社會，這就是行政機(jī)關(guān)的裁量義務(wù)。
基本案情
閻某所居住的A區(qū)B路67號院（以下簡稱67號院）系鄭州C公司的公房，該院房屋由于年久失修，生活基礎(chǔ)設(shè)施較差。2013年，A區(qū)人民政府對緊鄰67號院的董砦村和牛砦村啟動城中村改造項目。2016年期間，67號院的部分居民就該城中村改造項目存在違法建設(shè)施工以及希望將67號院一并納入棚戶區(qū)改造范圍等問題向相關(guān)部門進(jìn)行信訪舉報，鄭州市A區(qū)城鄉(xiāng)建設(shè)局對董砦、牛砦安置房項目的建設(shè)施工進(jìn)行了查處，并于2016年5月20日下達(dá)了《責(zé)令停止違法行為通知書》。閻某認(rèn)為A區(qū)人民政府實施的董砦、牛砦城中村改造項目影響了67號院居民的居住安全，以請求A區(qū)人民政府履行保護(hù)人身、財產(chǎn)安全職責(zé)為由提起行政訴訟。
爭議焦點和意見分歧
閻某在一審?fù)徶芯鞔_表示其請求A區(qū)人民政府履行保護(hù)職責(zé)的目的就是希望A區(qū)人民政府對其居住的房屋進(jìn)行拆遷改造。本案的爭議焦點為：是否應(yīng)當(dāng)履行閻某主張的保護(hù)職責(zé)。
一審認(rèn)為，結(jié)合閻某一審提交的證據(jù)可見，包括閻某在內(nèi)的25戶居民向相關(guān)部門提交的申請就是對67號院的危房實施拆遷改造。一審在第一次開庭審理后，以閻某請求A區(qū)人民政府對其居住的房屋實施拆遷改造不屬于行政訴訟的受案范圍，并且A區(qū)人民政府無權(quán)決定能否實施拆遷改造為由作出駁回起訴的行政裁定。河南省高級人民法院二審認(rèn)為雖然閻某在一審?fù)徶斜硎鞠Ｍ鸄區(qū)人民政府對其居住的房屋實施拆遷改造，但不能據(jù)此認(rèn)為閻某將其訴訟請求限定為這一種履行職責(zé)的方式，閻某的訴訟請求就是請求A區(qū)人民政府對其居住的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的安全履行保護(hù)職責(zé)，以一審對閻某的訴訟請求表述錯誤為由撤銷了一審法院的行政裁定。一審認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的職責(zé)淵源廣闊，基于《中華人民共和國憲法》和《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》等宏觀法律的規(guī)定，包括A區(qū)人民政府在內(nèi)的各級行政機(jī)關(guān)均具有保護(hù)公民人身、財產(chǎn)權(quán)利和其他權(quán)利的宏觀職責(zé)，但此種職責(zé)的設(shè)立不針對具體的行政領(lǐng)域亦無具體的履行方式，而行政機(jī)關(guān)的具體職責(zé)是指行政機(jī)關(guān)履行某項特定行政管理領(lǐng)域的職責(zé)，這樣的職責(zé)明確規(guī)定了行政機(jī)關(guān)的履行內(nèi)容、方式等。閻某請求A區(qū)人民政府對其居住的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)的安全履行保護(hù)職責(zé)，必須是法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的行政機(jī)關(guān)履行的具體職責(zé)，如果找不到相應(yīng)的依據(jù)，僅僅是《中華人民共和國憲法》等基礎(chǔ)性法律制度上設(shè)立的行政機(jī)關(guān)職責(zé)，就不能認(rèn)定該項職責(zé)是A區(qū)人民政府的法定職責(zé)。因此，根據(jù)閻某的訴訟請求，無法確定其請求A區(qū)人民政府履行的法定職責(zé)源于哪個規(guī)范性文件確定的職責(zé)，即使一審支持閻某的訴訟請求，亦無法確定A區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)以哪種特定方式履行職責(zé)。因此，閻某的訴訟請求缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，一審不予支持。
但是，A區(qū)人民政府對轄區(qū)內(nèi)的各項行政事務(wù)負(fù)有統(tǒng)籌管理的職責(zé)，其收到閻某就67號院危房改造的反映材料后應(yīng)當(dāng)及時作出回應(yīng)，并有義務(wù)督促相關(guān)職能部門對閻某等67號院居民的居住安全問題盡快作出處理，保障閻某居住的人身、財產(chǎn)安全。
二審認(rèn)為，法治政府的基本要求是行政機(jī)關(guān)應(yīng)在法律范圍內(nèi)活動，其負(fù)有依法行使職權(quán)的法律義務(wù)，此時的“法律”是指廣義上的法律，即包括法律、行政法規(guī)、地方法規(guī)、規(guī)章及有效解釋。另外，行政機(jī)關(guān)以層級制的形式各司其職，根據(jù)憲法、組織法的相關(guān)規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)遵照上級機(jī)關(guān)的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現(xiàn)出來的規(guī)范性文件，其中當(dāng)然也包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機(jī)關(guān)還可能承擔(dān)上述以文字表現(xiàn)出來的國家意志之外的義務(wù)，即不僅在法律規(guī)范之內(nèi)推動社會發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)時代發(fā)展的需要在法律規(guī)范之外塑造社會，這就是行政機(jī)關(guān)的裁量義務(wù)，在目前服務(wù)行政的背景下，該義務(wù)主要表現(xiàn)為審慎義務(wù)、先行政行為產(chǎn)生的義務(wù)、誠信義務(wù)、行為與結(jié)果及手段的適當(dāng)比例等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律并不干預(yù)。但是，當(dāng)該權(quán)力的運(yùn)用突破合理性，即達(dá)到明顯不合理或?qū)椃ㄉ系幕緳?quán)利造成嚴(yán)重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應(yīng)當(dāng)受司法審查的制約。本案中，A區(qū)人民政府是董砦和牛砦的城中村改造主體，其對改造過程中導(dǎo)致的他人人身、財產(chǎn)權(quán)的影響，負(fù)有合理的裁量義務(wù)，而涉案的作為改造一部分的施工、破壞道路等行為，已對閻某的房屋、生活及人身安全等造成了較大影響，這種影響已經(jīng)達(dá)到一般人難以忍受及不得不予以防范的程度，此時A區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)承擔(dān)審慎的保護(hù)義務(wù)，即要么采取措施，停止、防止可能發(fā)生的傷害和危險，要么對該區(qū)域一并進(jìn)行改造和征收。對此，行政機(jī)關(guān)可根據(jù)比例原則、利益衡量原則等進(jìn)行裁量，在適當(dāng)?shù)臅r間內(nèi)、選擇適當(dāng)?shù)氖侄?，保護(hù)利害關(guān)系人的合法權(quán)益。一審從狹義角度理解行政機(jī)關(guān)的法律義務(wù)，屬適用法律錯誤，應(yīng)予糾正。
案件結(jié)果
鄭州鐵路運(yùn)輸中級法院于2018年6月28日作出一審行政判決：駁回閻某的訴訟請求。閻某不服提起上訴，河南省高級人民法院于2018年8月3日作出二審行政判決：撤銷一審判決，責(zé)令A(yù)區(qū)人民政府于收到該判決之日起60日內(nèi)履行涉案區(qū)域內(nèi)的人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)保護(hù)職責(zé)。
案件價值
本案是行政訴訟中行政機(jī)關(guān)的裁量義務(wù)突破合理性時是否應(yīng)受司法審查的制約的一個典型案件。目前，我國行政訴訟對行政機(jī)關(guān)法定的職責(zé)及履行職責(zé)方式的認(rèn)識仍存在較為狹義的理解。行政機(jī)關(guān)以層級制的形式各司其職，根據(jù)憲法、組織法的相關(guān)規(guī)定，其應(yīng)當(dāng)遵照上級機(jī)關(guān)的指令、決定，遵守行政政策即以各種形式表現(xiàn)出來的規(guī)范性文件，其中當(dāng)然包含其首先對廣義上法律的正確選擇適用。除此之外，行政機(jī)關(guān)還可能承擔(dān)上述以文字表現(xiàn)出來的國家意志之外的義務(wù)，即不僅在法律規(guī)范之內(nèi)推動社會發(fā)展，還應(yīng)當(dāng)根據(jù)時代發(fā)展的需要在法律規(guī)范之外塑造社會，這就是行政機(jī)關(guān)的裁量義務(wù)，在目前服務(wù)行政的背景下，該義務(wù)主要表現(xiàn)為審慎義務(wù)、先行政行為產(chǎn)生的義務(wù)、誠信義務(wù)、行為與結(jié)果及手段的適當(dāng)比例等，其受行政合理性原則的限制，一般來說法律并不干預(yù)。但是，當(dāng)該權(quán)力的運(yùn)用突破合理性，即達(dá)到明顯不合理或?qū)椃ㄉ系幕緳?quán)利造成嚴(yán)重侵害時，就不再是合理性問題，而演變成是否違法的問題，就應(yīng)當(dāng)受司法審查的制約。本案中，A區(qū)人民政府實施的施工、破壞道路等行為，已對閻某等人的房屋、生活及人身安全等造成了影響，且達(dá)到影響正常生活的程度，此時A區(qū)人民政府應(yīng)當(dāng)采取措施，停止、防止可能發(fā)生的傷害和危險，要么對該區(qū)域一并進(jìn)行改造和征收。應(yīng)當(dāng)責(zé)令A(yù)區(qū)人民政府針對閻某等人實際情況，在其法定職責(zé)范圍內(nèi)選擇合適的手段來保護(hù)閻某等人合法權(quán)益。（作者單位：河南省高級人民法院）
