習(xí)近平總書記 2019 年 9 月 18 日在黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展座談會(huì)上的重要講 話， 明確了黃河流域生態(tài)保護(hù)作為重大國家戰(zhàn)略的定位，為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展指明了方向。 黃河流域生態(tài) 保護(hù)正立足于新的時(shí)代背景和 歷史起點(diǎn)，處在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、深化探索、改革創(chuàng)新的發(fā)展階段。 司法保護(hù)作為黃河流域生態(tài)保護(hù)的最后一道屏障， 流域的司法協(xié)作也彰顯出了高起點(diǎn)、高標(biāo) 準(zhǔn)、高品質(zhì)的時(shí)代特征。 黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作要在協(xié)作 主體、協(xié)作權(quán)能、協(xié)作方法和協(xié)作制度等方面加大改革創(chuàng)新力度，推動(dòng)形成滿足現(xiàn)實(shí) 需要、凸顯流域特色、協(xié)作 體系完備的治理體系，以司 法協(xié)作改革創(chuàng)新助推黃河 流域生態(tài)保護(hù)。
- 黃河流域生態(tài)保護(hù) 司法協(xié)作改革創(chuàng)新的時(shí)代背景
黃河流域生態(tài)保護(hù)上升為重大國家戰(zhàn)略，是“五 位一體”總體布局和“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在生態(tài)建設(shè)領(lǐng)域疊加應(yīng)用的結(jié)果。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，生態(tài)興則文明興， 生態(tài)衰則文明衰。 中央層面頂層設(shè)計(jì)的提升強(qiáng)化，著力于黃河流域生態(tài)保護(hù)戰(zhàn)略定位的校準(zhǔn)明確， 省級(jí)層面司法政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，著力于中央改革精神的傳遞貫徹，基層層面多種形式的司法協(xié)作行動(dòng)，著力于司法協(xié)作法規(guī)政策的貫徹落 實(shí)。 多層級(jí)司法機(jī)關(guān)的協(xié)作配合， 構(gòu)成了黃河流域生態(tài)保護(hù) 司法協(xié)作改革創(chuàng)新的時(shí)代背 景。
（一）中央層面頂層設(shè)計(jì)的提升強(qiáng)化 黃河流域生態(tài)保護(hù)重大國家戰(zhàn)略的提出， 是十八大以來我國改革發(fā)展頂層設(shè)計(jì)不斷提 升強(qiáng)化的結(jié)果， 是新時(shí)代系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性改革方法論的具體運(yùn)用。2020 年 6 月 5 日， 最高人民法院發(fā)布了《關(guān)于為黃河流域生態(tài)保護(hù)和高質(zhì)量發(fā) 展提供司法服務(wù)與保障的意見》，首次在中央司法政策文件 中提出流域司法協(xié)作的理念， 要求建立黃河九省區(qū)人民法院 環(huán)境資源司法協(xié)作機(jī)制， 構(gòu)筑跨域立案訴訟服務(wù)、 重大疑難復(fù)雜案件法律適用協(xié)商、 流域 司法事務(wù)一體化協(xié)作等工作制度， 建設(shè)契合流域生態(tài)治理需要、覆蓋司法全領(lǐng)域流程、緊密協(xié)調(diào)對(duì)接的流域司法協(xié)作體系。 中央頂層設(shè)計(jì)的提升強(qiáng)化， 推動(dòng)黃河流域司法治理由以往 較為偏重于各管一段的板塊化狀態(tài)， 朝著各區(qū)段相互間緊密 橫向聯(lián)系并實(shí)行協(xié)同合作的新格局加以轉(zhuǎn)變。
（二）省級(jí)層面司法政策的協(xié)調(diào)統(tǒng)籌 在中央頂層設(shè)計(jì)方針指導(dǎo)下， 黃河流域多地省級(jí)法院圍繞生態(tài)保護(hù)跨區(qū)域司法協(xié)作的主題， 就省域內(nèi)各地方法院間的協(xié)同配合， 以及沿黃相鄰省 域法院間的合作開展進(jìn)一步的規(guī)劃部署。 甘肅于 2020 年 1 月 8 日發(fā)布了全國首個(gè)省級(jí)法院制定的為黃河流域生態(tài)保護(hù)提供高質(zhì)量司法服務(wù)和保障的司法文件， 文件提出加強(qiáng)省內(nèi)沿黃流域?qū)俜ㄔ号c礦區(qū)法院、 林區(qū)法院等跨行政區(qū)劃法院之間的協(xié)調(diào)， 健全黃河上游與其支流間司法保護(hù)的協(xié)同機(jī)制， 完善法院間協(xié)作的信息共享平臺(tái)；同時(shí)，明確“依法協(xié)作、友好 協(xié)商、優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、聯(lián)動(dòng)發(fā)展”的司法協(xié)作原則， 積極開拓與青 海、四川、寧夏、陜西、內(nèi)蒙古等沿黃河流域相鄰省份法院的橫向協(xié)作渠道， 推進(jìn)省域間黃河 流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作的開展。 河南法院系統(tǒng)就黃河流域生態(tài)保護(hù)， 分別推行了省內(nèi)黃河干流流經(jīng)地市間的生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作，以及與省公安廳、省檢察院、 省水利廳等機(jī)構(gòu)間的跨部門協(xié)同合作， 三門峽等沿黃八地市還就黃河流域生態(tài)環(huán)境司法協(xié)作進(jìn)行集中研討交流， 進(jìn)一步達(dá)成了開展司法協(xié)作、推進(jìn)聯(lián)防聯(lián)控的目標(biāo)共識(shí)。
（三）基層層面多種形式的司法協(xié)作行動(dòng) 基層法院通過自主協(xié)商推進(jìn)的多方位協(xié)作行動(dòng)， 在整體法院協(xié)作體系中占據(jù)基礎(chǔ)性地位。 在當(dāng)前協(xié)同推進(jìn)黃河流域生態(tài)保護(hù)的改革實(shí)踐中， 多地基層法院所實(shí)施的跨區(qū)域、跨 領(lǐng)域、跨部門的司法協(xié)作活動(dòng)， 展現(xiàn)出切入具體、較為活躍、 形式多樣的發(fā)展動(dòng)向。 河南省臺(tái)前縣法院結(jié)合本地黃河流經(jīng)的區(qū)位現(xiàn)狀， 加強(qiáng)所轄縣域與對(duì)岸山東省梁山縣域 就黃河生態(tài)保護(hù)的司法協(xié)作，聯(lián)合濮陽市黃河河務(wù)局， 于 2020 年 4 月 22 日在全國率先設(shè)立跨省域黃河生態(tài)環(huán)境司法保護(hù)基地， 推行跨省 域環(huán)境資源案件巡回審判， 建設(shè)左右岸、 上下游模式的司法協(xié)同推進(jìn)機(jī)制。 2020 年 6 月 10 日 ， 沿黃兩地法院——陜西省韓城市法院與山西省河津市法院， 聯(lián)合簽訂了《韓城 - 河津法院區(qū)域司法協(xié)作備忘錄》，就黃河流域生態(tài)保護(hù)涉及的訴源治理、訴訟服務(wù)、審判執(zhí)行、智慧法庭等多個(gè)方面開展跨區(qū)域協(xié)作，著力構(gòu)建全方位、多領(lǐng)域、 深層次的法院間協(xié)作模式。
二、 國內(nèi)其他流域司法協(xié)作的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)
近年來， 我國多個(gè)流域 的司法機(jī)關(guān)開展了司法協(xié)作的改革實(shí)驗(yàn)，諸如長(zhǎng)江流域司法協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實(shí)踐，錢塘江、甌江流域司法協(xié)作平臺(tái)與機(jī)制建設(shè)，閩江、九龍江流域司法裁判標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域一體化建設(shè)等。相關(guān)流域生態(tài)司法協(xié)作方面的實(shí)踐探索， 為黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作的推進(jìn)提供了制度和實(shí)踐樣本。
（一） 長(zhǎng)江流域司法協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實(shí)踐 長(zhǎng)三角地區(qū)的司法協(xié)作不僅在整個(gè)長(zhǎng)江流域乃至全國范圍內(nèi)區(qū)域性司法協(xié)作建設(shè)都處于引領(lǐng)位置，尤其是在相關(guān)協(xié)作規(guī)范的締結(jié)與實(shí)踐方面積累了較多的經(jīng)驗(yàn)，在全國起到了示范作用。2008 年 10 月，滬蘇浙三地高院簽訂《長(zhǎng)三角地區(qū)人民法院司法工作協(xié)作交流協(xié)議》， 此后每年長(zhǎng)三角地區(qū)法院皆定期舉辦司法協(xié)作工作會(huì)議，就跨域立案、糾紛聯(lián)調(diào)、司法互助、法律適用等多方面事務(wù)探索試行協(xié)作 機(jī)制，并搭建聯(lián)席會(huì)議、信息數(shù) 據(jù)網(wǎng)等協(xié)作平臺(tái)。 2018 年 6 月， 滬浙蘇皖四地十二家基層法院聯(lián)合簽署《長(zhǎng)三角環(huán)境資源司法保護(hù)協(xié)作備忘錄》， 籌劃設(shè)置司法協(xié)作聯(lián)絡(luò)處及舉辦司法協(xié)作論壇，建立重大案件聯(lián)動(dòng)辦理機(jī)制和法院間信息共享機(jī)制，強(qiáng)化跨區(qū)域宣教聯(lián)動(dòng)平臺(tái)建設(shè)，協(xié)力推進(jìn)長(zhǎng)三角生態(tài)風(fēng)險(xiǎn)源頭防控。 2018 年 9 月， 長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶的 11 個(gè)省、市及青海省高級(jí)人民法院簽署了《長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶 11+1 省市高級(jí)人民法院環(huán)境資源審判協(xié)作框架協(xié)議》， 決定探索開發(fā)長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境資源案件跨區(qū)域立案制度，組建整合了各地方法院專家?guī)斓拈L(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶環(huán)境資源審判共享專家?guī)?，設(shè)立用以推行恢復(fù)性環(huán)境司法的長(zhǎng)江上、 中、 下游環(huán)境司法聯(lián)合修復(fù)基地，并明確協(xié)作工作會(huì)、協(xié)作領(lǐng)導(dǎo)小組、信息化協(xié)作平臺(tái)、聯(lián)合專項(xiàng)攻堅(jiān)等作為協(xié)作框架協(xié)議的具體實(shí)施手段。
（二）閩江、九龍江流域司法協(xié)作平臺(tái)與機(jī)制建設(shè) 福建省依照共享、互補(bǔ)、協(xié)調(diào)、創(chuàng)新的改革理念，將生態(tài)司法協(xié)作與區(qū)域性協(xié)同發(fā)展共同布局、綜合推進(jìn)，采取流域環(huán)境 資源案件集中管轄、流域環(huán)境資源恢復(fù)性司法、流域執(zhí)法司法協(xié)作聯(lián)動(dòng)等改革舉措，協(xié)同推進(jìn)閩 江、九龍江、敖江等流域協(xié)作平臺(tái)與機(jī)制建設(shè)。 2019 年 7 月，福 建省內(nèi)廈門、漳州、泉州、龍巖四地法院聯(lián)合簽署《關(guān)于推進(jìn)閩西南協(xié)同發(fā)展區(qū)四地法院護(hù)航九龍江流域的生態(tài)司法協(xié)作框架意見》， 共同推行司法與河長(zhǎng)辦聯(lián)動(dòng)協(xié)作、流域環(huán)境資源案件通報(bào)、 生態(tài)修復(fù) + 綠色社區(qū)矯正、 生態(tài)司法集中體驗(yàn)基地等流域司法協(xié)作舉措。 同年 8 月，福建省內(nèi)福州、三明、莆田、南平、寧德五家中院簽署《關(guān)于推進(jìn)閩東北協(xié)同發(fā)展區(qū)五地法院閩江、敖江流域生態(tài)司法保護(hù)協(xié)作框架意見》， 明確類案同判、 跨域管轄、司法服務(wù)等十大協(xié)作機(jī)制， 確立聯(lián)席會(huì)議、交流聯(lián)絡(luò)、督辦預(yù)警等協(xié)作保障制度，完善環(huán)境資源司法組織、制度、保護(hù)與共治四大協(xié)同體系。
（三）錢塘江、甌江流域司法裁判標(biāo)準(zhǔn)區(qū)域一體化建設(shè) 浙江于 2020 年開啟省內(nèi)甌江和錢塘江兩大流域環(huán)境資源、司法協(xié)作運(yùn)行機(jī)制。 包括浙江麗水市龍泉、蓮都、青田、縉云、云和五地法院與溫州市鹿城、龍 灣、甌海、樂清、永嘉五地法院聯(lián)合簽訂了《關(guān)于構(gòu)建甌江流域生態(tài)司法保護(hù)協(xié)作機(jī)制的意見（試 行）》，以建設(shè)一體化司法協(xié)作機(jī) 制為目標(biāo)，協(xié)同推進(jìn)環(huán)資案件輔助性事務(wù)跨域委托協(xié)助、環(huán)資案件專家陪審員整合共享以及生態(tài)司法集中體驗(yàn)基地設(shè)置，加強(qiáng)流域內(nèi)環(huán)資案件類案統(tǒng)一裁判、 跨行政區(qū)域管轄和協(xié)作聯(lián)動(dòng)對(duì)接。 浙江省內(nèi)錢塘江流經(jīng)的杭州、寧波、嘉興、紹興、金華、衢州 6 地中級(jí)法院簽署《錢塘江流域環(huán)境資源司法協(xié)作框架協(xié)議》， 對(duì)外發(fā)布了《錢塘江流域環(huán)境資源司法協(xié)作宣言》， 宣告及強(qiáng)調(diào)了平等開放、區(qū)域一體的司法協(xié)作原則，在審判事務(wù)、裁判標(biāo)準(zhǔn)、 審判資源和司法宣傳等四方面提出協(xié)作的具體舉措，包括推行 跨域重大案件一體化處理制度， 對(duì)生態(tài)環(huán)境修復(fù)、禁止令、勞務(wù) 代償、第三方治理以及其他輔助性事務(wù)實(shí)施跨區(qū)域委托協(xié)助，并針對(duì)流域內(nèi)生態(tài)環(huán)境和自然資 源的修復(fù)探索試行跨區(qū)域生態(tài) 賠償資金統(tǒng)籌使用制度。
三、 黃河流域生態(tài)保護(hù)司法 協(xié)作改革創(chuàng)新的對(duì)策建議
治理黃河，重在保護(hù)，要在 治理。 習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，創(chuàng)新是第一動(dòng)力。 對(duì)黃河流域生態(tài)保 護(hù)來說，就是要通過公正司法凝聚改革共識(shí)、 做好頂層設(shè)計(jì)、推動(dòng)制度創(chuàng)新、 引領(lǐng)改革發(fā)展，開 創(chuàng)性地進(jìn)行全流域法治體系的再造。 法治是治理黃河的基本方式。 我們要抓住黃河流域“大保 護(hù)、大治理”的有利機(jī)遇，在司法協(xié)作體制機(jī)制和平臺(tái)的改革創(chuàng) 新上下功夫， 推動(dòng)開展更有特色、更加創(chuàng)新、更為高效的協(xié)作機(jī)制和協(xié)作平臺(tái)。
（一） 改進(jìn)多層級(jí)協(xié)作體制架構(gòu) 黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作 體制機(jī)制的改革創(chuàng)新， 有賴于對(duì)多層級(jí)協(xié)作主體相互間關(guān)系加以厘清， 并以此為基礎(chǔ)對(duì)多層級(jí)司法協(xié)作體制架構(gòu)予以改進(jìn)。 傳統(tǒng)上設(shè)置的司法多層級(jí)， 上下級(jí)聯(lián) 系以司法政策制定、 司法人事管理、司法績(jī)效管理為主要內(nèi)容，自上而下的管理帶有較為鮮明的等級(jí)制色彩。 流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作是流域內(nèi)司法主體平等、 開放協(xié)商的結(jié)果， 它內(nèi)在地要求發(fā)展橫向平行間的協(xié)作聯(lián)系， 擺脫來自高層級(jí)不當(dāng)?shù)恼吒深A(yù)， 從而拓展司法主體進(jìn)行協(xié)商協(xié)作的空間和領(lǐng)域。因此，要明確放手地方司法機(jī)關(guān)開展協(xié)作創(chuàng)新的立場(chǎng)和宗旨， 高層級(jí)司法機(jī)關(guān)不對(duì)協(xié)作的范圍和領(lǐng)域加以固定和限制， 高層級(jí)司法機(jī)關(guān)可以通過裁判機(jī)制對(duì)地方生態(tài)資源案件的裁判尺度進(jìn)行統(tǒng)一， 通過協(xié)商治理機(jī)制對(duì)地方生態(tài)資源訴訟服務(wù)和司法 管理加以推廣應(yīng)用。
（二） 優(yōu)化各協(xié)作主體權(quán)能設(shè)計(jì) 建設(shè)具有自主性和能動(dòng)性的流域生態(tài)司法協(xié)作，要求對(duì)流域司法權(quán)能進(jìn)行深刻的調(diào)整與變革。 結(jié)合國家機(jī)構(gòu)扁平化的演進(jìn)動(dòng)向，開展向司法裁判主體單元下放權(quán)力，賦予它們?cè)趯?shí)體規(guī)則和程序規(guī)則方面的創(chuàng)制權(quán)能。 通過試行流域內(nèi)環(huán)境資源判例及援引制度，明確判例法源地位和法律效力，統(tǒng)一證據(jù)判斷標(biāo)準(zhǔn)與法律適用尺度，推進(jìn)流域內(nèi)環(huán)境資源案件同案同判；賦予流域司法機(jī)關(guān)開展裁判規(guī)則創(chuàng)制的權(quán)能，加強(qiáng)流域內(nèi)新類型環(huán)境資源案件裁判規(guī)則的創(chuàng)新供給，推進(jìn)流域內(nèi)環(huán)境公益訴訟和生態(tài)損害賠償訴訟裁判規(guī)則的創(chuàng)制及相關(guān)訴訟流程的優(yōu)化。
（三） 加快地方間協(xié)作制度創(chuàng)新 黃河流域生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作要將凸顯本流域生態(tài)治理特色作為發(fā)展導(dǎo)向，緊密結(jié)合生態(tài)司法制度具體環(huán)節(jié)，在制度設(shè)計(jì)及其實(shí)施各方面彰顯黃河流域治理特色。 推進(jìn)黃河流域生態(tài)司法協(xié)作，要明確其施策重心和階段性目標(biāo)，要在以往地方間協(xié)作實(shí)踐的基礎(chǔ)上，繼續(xù)深化傳統(tǒng)的執(zhí)行協(xié)作，健全跨流域的一體化執(zhí)行工作機(jī)制；緊密配合國家推行跨域立案的新形勢(shì)，扎實(shí)開展黃流流域環(huán)資案件跨域立案協(xié)作，切實(shí)保障流域內(nèi)相關(guān)主體能夠異地提起環(huán)境資源訴訟，制定更高服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、更高服務(wù)效能的流域性跨域立案標(biāo)準(zhǔn)規(guī)范；加快推進(jìn)輔助性事務(wù)跨區(qū)域協(xié)作，推進(jìn)高效化的環(huán)境資源案件鑒定 協(xié)同機(jī)制，加大在公益訴訟主體資格權(quán)益保障、 環(huán)境損害賠償、 流域生態(tài)恢復(fù)等方面的制度創(chuàng) 新力度，推動(dòng)形成引入前沿性改革理念并走在法治改革前列的流域生態(tài)司法協(xié)作模式。
（四） 建立協(xié)作執(zhí)行和監(jiān)督機(jī)制 為保障雙邊或多邊生態(tài)保護(hù)司法協(xié)作協(xié)議有力有效的執(zhí)行，要采取具體明確的執(zhí)行監(jiān)督措施，從協(xié)作協(xié)議本身、協(xié)議配 套制度、外部監(jiān)督機(jī)制等多個(gè)方面加以保障。 協(xié)作協(xié)議本身要明確及細(xì)化執(zhí)行保障內(nèi)容，設(shè)計(jì)相應(yīng)的執(zhí)行保障條款，包括規(guī)定目標(biāo)責(zé)任制， 劃定時(shí)間表和路線圖，設(shè)定協(xié)議目標(biāo)達(dá)成所需的階段和步驟，勾畫協(xié)議所要達(dá)成目標(biāo)的具體狀態(tài)；各協(xié)作方內(nèi)部要強(qiáng)化協(xié)作協(xié)議的執(zhí)行，各協(xié)作方要發(fā)布相關(guān)管理制度，明確專人負(fù)責(zé)，提供內(nèi)部協(xié)同以及資金設(shè)備等方面的保障；引入外部監(jiān)督機(jī)制，可以確立各協(xié)作方共同的上級(jí)機(jī)關(guān)作為監(jiān)督方，搭建協(xié)作推進(jìn)的意見反映和糾紛解決平 臺(tái)，對(duì)不遵守協(xié)議的行為加以約束并給予適當(dāng)?shù)膽徒洹?總之，要綜合內(nèi)外多方面執(zhí)行監(jiān)督舉措， 保障協(xié)作協(xié)議作為司法治理法律規(guī)范來源的地位，并保證其生成正式而嚴(yán)肅的規(guī)范效力。 ［作者為河南省社會(huì)科學(xué)院法 學(xué)研究所副所長(zhǎng)、研究員。 本文為 河南省社科院 2021 年度創(chuàng)新工 程重點(diǎn)項(xiàng)目《黃河流域生態(tài)保護(hù) 與高質(zhì)量發(fā)展執(zhí)法問題研究》（批 準(zhǔn)號(hào)：21A18）的階段性成果之一］
