黨的二十大報(bào)告強(qiáng)調(diào)，“加強(qiáng)個(gè)人信息保護(hù)?！毙畔①Y源已成為驅(qū)動社會運(yùn)行的基礎(chǔ)性資源，無論是個(gè)人社交、商業(yè)發(fā)展還是政府管理，都離不開對海量個(gè)人信息的處理與利用。與此同時(shí)，針對個(gè)人信息的侵權(quán)和違法犯罪行為也日趨嚴(yán)重，非法獲取、非法出售、非法泄露、超范圍收集或使用個(gè)人信息等行為屢見不鮮。2020-2022年，全國檢察機(jī)關(guān)起訴侵犯公民個(gè)人信息犯罪超2.5萬人，2024年，全國公安機(jī)關(guān)共偵辦侵犯公民個(gè)人信息案件7000余件。2025年，山東省消費(fèi)者協(xié)會調(diào)查報(bào)告顯示，超過85%的消費(fèi)者遭遇過個(gè)人信息泄露，這與2018年中國消費(fèi)者協(xié)會的調(diào)查結(jié)果類似。
個(gè)人信息保護(hù)不僅關(guān)乎公民個(gè)人的切身利益，與社會公共利益也密切相關(guān)。根據(jù)個(gè)人信息保護(hù)法第70條規(guī)定，對違法處理個(gè)人信息、侵害眾多個(gè)人權(quán)益的行為，人民檢察院可以提起公益訴訟。此后，全國檢察機(jī)關(guān)辦理的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件數(shù)量持續(xù)高位運(yùn)行，2022-2024年分別辦理6000余件、6383件、5061件。在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件中，補(bǔ)償性侵權(quán)損害賠償普遍不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟(jì)，與侵權(quán)行為造成的后果也不相匹配。為有效應(yīng)對當(dāng)前個(gè)人信息侵權(quán)和違法犯罪行為，應(yīng)當(dāng)探索建立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度。
補(bǔ)償性賠償制度在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中的適用不足
賠償與損失不相稱。按照傳統(tǒng)民法學(xué)理論，侵權(quán)損害賠償適用補(bǔ)償原則，侵權(quán)賠償?shù)臄?shù)額應(yīng)與實(shí)際損失相當(dāng)，不能超過實(shí)際的損失范圍。根據(jù)民法典第1182條和個(gè)人信息保護(hù)法第69條，侵權(quán)損害賠償責(zé)任，按照被侵權(quán)人因此受到的損失或者侵權(quán)人因此獲得的利益賠償。實(shí)踐中，由于被侵權(quán)人因個(gè)人信息權(quán)益遭受侵害受到的損失往往較難確定，檢察機(jī)關(guān)一般按照侵權(quán)人的獲利金額主張賠償。如最高人民檢察院發(fā)布的上海市浦東新區(qū)人民檢察院訴張某侵犯公民個(gè)人信息刑事附帶民事公益訴訟典型案例中，張某非法侵入某公司計(jì)算機(jī)信息系統(tǒng)獲取個(gè)人信息6萬余條并出售，獲利38760元，上海市浦東新區(qū)人民檢察院據(jù)此認(rèn)定張某應(yīng)賠償38760元。網(wǎng)絡(luò)時(shí)代，個(gè)人信息侵權(quán)行為往往并非針對單個(gè)信息主體實(shí)施，而是以大規(guī)模、不特定的侵權(quán)行為出現(xiàn)。個(gè)人信息侵權(quán)行為給侵權(quán)人帶來的利益可能是極少的，也可能是巨大的，不論侵權(quán)人獲利多少，都可能出現(xiàn)侵權(quán)獲利金額與侵權(quán)行為所造成的損失不相匹配的情形。如在張某、潘某侵犯公民個(gè)人信息一案中，張某、潘某違法出售個(gè)人信息300余萬條，但獲利僅2000余元。此時(shí)如按照侵權(quán)獲利確定賠償金額，明顯與侵權(quán)行為造成的損失不符。正是基于上述考量，江蘇省南京市秦淮區(qū)人民檢察院最終訴請張某、潘某賠償10萬元并獲法院支持。司法實(shí)踐中，有時(shí)單純的補(bǔ)償性賠償不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟(jì)。
公共利益保護(hù)不到位。在大規(guī)模個(gè)人信息侵權(quán)形態(tài)下，侵權(quán)行為往往會造成不特定的眾多信息主體合法權(quán)益受損，并可能危及公眾的社會安全感，影響整體社會秩序。眾多、不特定主體的個(gè)人信息被非法收集、處理和使用，將引發(fā)公眾對個(gè)人信息安全的擔(dān)憂，導(dǎo)致公眾對個(gè)人信息受保護(hù)的信賴?yán)媸軗p。眾多消費(fèi)者的個(gè)人信息被泄露、擴(kuò)散、傳播，既影響個(gè)人信息價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，也打破了公眾對安全消費(fèi)環(huán)境的預(yù)期和信賴,導(dǎo)致積極、安全、穩(wěn)定、有序的市場秩序受到影響,對社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展產(chǎn)生負(fù)面影響。在此情形下，主張?jiān)V訟賠償時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)考慮侵權(quán)行為對社會公共利益造成的危害和影響。如果僅僅按照補(bǔ)償性賠償規(guī)則訴請損害賠償，無法將上述后果和社會影響涵括在內(nèi)，受損的社會公共利益很可能無法得到有效恢復(fù)。
構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度的理論依據(jù)
在公益訴訟中適用懲罰性賠償具有必要性。有學(xué)者認(rèn)為，懲罰性賠償制度只能適用于私益訴訟，因而不贊成構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度。從我國懲罰性賠償立法的歷史發(fā)展來看，無論是消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)、知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)或是生態(tài)環(huán)境保護(hù)，這些適用懲罰性賠償?shù)念I(lǐng)域都與社會公共利益緊密相連，而不僅僅只涉及被侵權(quán)人的個(gè)人利益。在單個(gè)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)或食品安全案件背后，通過懲罰性賠償要實(shí)現(xiàn)的是社會公眾對消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)和食品安全的信賴?yán)妫约皩οM(fèi)者權(quán)益和食品安全的預(yù)防性保護(hù)，從而實(shí)現(xiàn)對社會整體利益的保護(hù)?？梢姡J(rèn)為懲罰性賠償制度只能適用于私益訴訟的觀點(diǎn)過于絕對。2019年5月，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于深化改革加強(qiáng)食品安全工作的意見》指出，食品安全關(guān)系人民群眾身體健康和生命安全，關(guān)系中華民族的未來。我國食品安全形勢依然復(fù)雜嚴(yán)峻，應(yīng)當(dāng)實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰，要求探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度。2021年3月，最高人民檢察院、最高人民法院等七部門聯(lián)合印發(fā)《探索建立食品安全民事公益訴訟懲罰性賠償制度座談會會議紀(jì)要》，要求“通過對侵權(quán)人提起民事公益訴訟懲罰性賠償，加大其違法成本，對侵權(quán)人及潛在違法者產(chǎn)生震懾與警示作用”。上述規(guī)定為公益訴訟懲罰性賠償?shù)於藞?jiān)實(shí)的政策基礎(chǔ)。近年來，在公益訴訟中適用懲罰性賠償?shù)陌咐饾u增多，筆者檢索中國裁判文書網(wǎng)公開的相關(guān)案件，2018-2024年分別為95個(gè)、192個(gè)、249個(gè)、327個(gè)、170個(gè)、182個(gè)、208個(gè)。在公益訴訟中主張懲罰性賠償，有被法院駁回的情形，如在閆某銷售假冒碘鹽侵害消費(fèi)者權(quán)益民事公益訴訟案中，山西省朔州市中級人民法院認(rèn)為，山西省消費(fèi)者協(xié)會在公益訴訟中主張懲罰性賠償欠缺法律依據(jù)。但也存在法院支持相關(guān)懲罰性賠償?shù)陌讣?，如李某某民事公益訴訟一案中，廣東省高級人民法院二審支持檢察機(jī)關(guān)的懲罰性賠償請求。在公益訴訟中主張懲罰性賠償已有大量成功經(jīng)驗(yàn)，這些逐漸增多的案例，成為公益訴訟懲罰性賠償?shù)膶?shí)踐基礎(chǔ)?？偠灾诠嬖V訟中主張懲罰性賠償是必要的。
在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用懲罰性賠償具有合理性。相對于生產(chǎn)者和銷售者，消費(fèi)者作為弱勢一方需要特殊保護(hù)；食品安全、產(chǎn)品責(zé)任影響生命健康，需要實(shí)行最嚴(yán)厲的處罰；知識產(chǎn)權(quán)事關(guān)創(chuàng)新發(fā)展，生態(tài)環(huán)境則關(guān)系人類未來。這些領(lǐng)域的侵權(quán)行為不僅僅會損害被侵權(quán)人的私人利益，更會對社會公共利益造成較大損害。在這些特定領(lǐng)域適用懲罰性賠償，是應(yīng)對侵權(quán)行為及其危害后果特殊性的需要。與上述情形相類似，個(gè)人信息保護(hù)的重要性不言而喻，為了應(yīng)對個(gè)人信息侵權(quán)形勢，有必要在個(gè)人信息保護(hù)領(lǐng)域適用懲罰性賠償。從國外立法來看，歐盟《通用數(shù)據(jù)保護(hù)條例》被普遍認(rèn)為是史上最嚴(yán)的個(gè)人數(shù)據(jù)保護(hù)法，違反該法規(guī)定，最高會面臨2000萬歐元或侵權(quán)企業(yè)上年度全球營業(yè)額4%的罰款。如2023年愛爾蘭數(shù)據(jù)保護(hù)委員會對某公司因違反該條例開出12億歐元的罰單?！锻ㄓ脭?shù)據(jù)保護(hù)條例》所規(guī)定的巨額罰款并不是直接與侵權(quán)行為造成的損失相對應(yīng)的，而是帶有明顯的懲罰性質(zhì)。除了補(bǔ)償侵權(quán)造成的損失，懲罰性賠償更主要的功能是懲罰和遏制不法行為、保護(hù)社會公共利益。在很多個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件中，單純的補(bǔ)償性賠償不足以對個(gè)人信息侵權(quán)行為人形成威懾，不足以對被侵權(quán)人形成有效救濟(jì)，也不足以使受損的社會公共利益得到有效恢復(fù)。正因?yàn)槿绱?，對個(gè)人信息侵權(quán)行為施以懲罰性賠償具有合理性。
構(gòu)建個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度的實(shí)踐路徑
民法典第179條第2款規(guī)定，“法律規(guī)定懲罰性賠償?shù)?，依照其?guī)定?！睆倪@個(gè)角度來說，當(dāng)前不宜直接在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中適用懲罰性賠償，因?yàn)槊穹ǖ?、個(gè)人信息保護(hù)法等單行法，都尚未直接規(guī)定在個(gè)人信息保護(hù)侵權(quán)案件中可以適用懲罰性賠償。但這并不意味著懲罰性賠償在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟案件中無適用空間。具體來說，可以先行探索交叉領(lǐng)域的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償，即在涉及個(gè)人信息侵權(quán)，同時(shí)也涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)等明確可適用懲罰性賠償?shù)陌讣刑剿鬟m用。比如，2021年4月，最高人民檢察院發(fā)布檢察機(jī)關(guān)個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟典型案例，河北省保定市人民檢察院訴李某侵害消費(fèi)者個(gè)人信息和權(quán)益民事公益訴訟一案，既涉及個(gè)人信息保護(hù)，也涉及消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)，針對侵權(quán)人非法獲取消費(fèi)者個(gè)人信息并進(jìn)行消費(fèi)欺詐的行為，檢察機(jī)關(guān)提出懲罰性賠償訴訟請求，保定市中級人民法院判決支持。該案具有一定代表性，說明在交叉領(lǐng)域先行探索個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償具有可行性。當(dāng)前，檢察公益訴訟法正在制定過程中，建議在該法中明確規(guī)定個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度，除原則性的賦權(quán)條款外，要重點(diǎn)規(guī)定以下四方面內(nèi)容：
適當(dāng)控制適用的案件范圍。在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中，并非對所有個(gè)人信息侵權(quán)行為都要施以懲罰性賠償，懲罰性賠償主要適用于嚴(yán)重侵犯公民個(gè)人信息的案件。就侵權(quán)行為的嚴(yán)重程度而言，應(yīng)當(dāng)從個(gè)人信息侵權(quán)規(guī)模、侵權(quán)后果、對社會公眾造成的影響等角度予以衡量。
合理確定懲罰性賠償數(shù)額。對于懲罰性賠償?shù)倪m用，《最高人民法院關(guān)于審理侵害知識產(chǎn)權(quán)民事案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅贰蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理生態(tài)環(huán)境侵權(quán)糾紛案件適用懲罰性賠償?shù)慕忉尅芬呀?jīng)建立了較為明確的規(guī)則，個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中，可以參照上述司法解釋的規(guī)定，結(jié)合個(gè)人信息侵權(quán)和個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的自身特征，從侵權(quán)行為人的主觀過錯(cuò)與惡意程度、侵權(quán)行為情節(jié)、侵權(quán)后果的嚴(yán)重程度、侵權(quán)獲利情況、侵權(quán)行為造成的社會影響和對公共利益的減損等因素，合理確定懲罰性賠償數(shù)額。
明確賠償款的歸屬與利用。在私益訴訟中，懲罰性賠償主要?dú)w屬于提起訴訟的被侵權(quán)人。但在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中，懲罰性賠償并非歸屬于公益訴訟起訴人。在檢察機(jī)關(guān)提起的個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中，檢察機(jī)關(guān)并非受害的消費(fèi)者或其直接利害關(guān)系人，不是接受賠償?shù)倪m格主體。但這并不代表檢察機(jī)關(guān)不能主張懲罰性賠償，在個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟中主張懲罰性賠償，目的之一是恢復(fù)受損的社會公共利益，因此，檢察機(jī)關(guān)可以作為公共利益的代表提出懲罰性賠償要求。實(shí)踐中，一些地方將公益訴訟懲罰性賠償款項(xiàng)直接繳入地方財(cái)政賬戶，這種做法可能較為順暢、方便，但也存在缺陷，這樣做無法確保?？顚Ｓ?，不利于個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟的開展。從保障個(gè)人信息公益訴訟有效運(yùn)轉(zhuǎn)的角度來看，一種比較可行的方式是設(shè)立專門的個(gè)人信息保護(hù)公益基金，懲罰性賠償歸屬于該基金，并專門用于個(gè)人信息公益訴訟事項(xiàng)。
與行政、刑事責(zé)任的妥善協(xié)調(diào)。對于公益訴訟懲罰性賠償金與行政罰款、刑事罰金競合時(shí)的處理，存在不同觀點(diǎn)。從司法實(shí)踐來看，在一些案件特別是刑事附帶民事公益訴訟中，如果刑事判決中已經(jīng)判處了罰金，后續(xù)在公益訴訟中判處懲罰性賠償時(shí)，前期已經(jīng)判處的罰金可以予以折抵。如閆某侵權(quán)責(zé)任糾紛案中，內(nèi)蒙古自治區(qū)赤峰市中級人民法院認(rèn)為，刑事責(zé)任與民事侵權(quán)責(zé)任并不沖突，性質(zhì)相同的金錢罰，即行政罰款和刑事罰金競合時(shí)，一般采用輕罰在重罰中折抵的原則處理，故對閆某被判處的4000元罰金在234000元的民事懲罰性賠償金中予以抵扣。建立個(gè)人信息保護(hù)公益訴訟懲罰性賠償制度，應(yīng)充分吸收司法實(shí)踐中的成功經(jīng)驗(yàn)，遵循懲罰的謙抑原則，實(shí)現(xiàn)懲罰性賠償責(zé)任與侵權(quán)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的行政、刑事責(zé)任的有效協(xié)調(diào)。
?。ū疚恼浴睹裰髋c法制》，作者：吳強(qiáng)林系上海大學(xué)博士研究生，全國檢察機(jī)關(guān)民事檢察人才；李鳳章系上海大學(xué)法學(xué)院院長、教授）
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