文化興則國運興，文化強則民族強。黨的十九屆五中全會明確提出到2035年建成文化強國的遠景目標，為中華文化的繁榮發(fā)展錨定了歷史方位。黨的二十大報告提出“加大文物和文化遺產(chǎn)保護力度”，將文化遺產(chǎn)保護提升到全新的戰(zhàn)略高度，彰顯了黨對中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化傳承發(fā)展的使命擔(dān)當(dāng)。黨的二十屆三中全會提出，“完善中國特色社會主義法治體系”“推動文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管”。文化建設(shè)對于助力中華民族偉大復(fù)興的作用愈加彰顯，文化遺產(chǎn)作為文化建設(shè)的重要內(nèi)容急需體系化的法制保障?！?/span>
構(gòu)建中國特色文化遺產(chǎn)法制體系的重要意義
貫徹落實習(xí)近平文化思想和習(xí)近平法治思想的必然要求。習(xí)近平文化思想和習(xí)近平法治思想共同構(gòu)成了文化遺產(chǎn)法制體系建設(shè)的理論根基和實踐指南。構(gòu)建文化遺產(chǎn)法制體系，既是“兩個結(jié)合”在文化法治領(lǐng)域的具體體現(xiàn)，也是通過系統(tǒng)性立法將我國文化遺產(chǎn)保護上升為國家意志的必然選擇。
文化遺產(chǎn)法制體系的構(gòu)建，不僅能夠為文化遺產(chǎn)的保護提供堅實的法律基礎(chǔ)，也是推動文化可持續(xù)發(fā)展、增強民族文化自信的重要途徑。憲法第二十二條規(guī)定，“國家保護名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產(chǎn)”。文化遺產(chǎn)是一個國家和民族歷史沉淀的精華，是民族精神和文化自信的重要來源。我國擁有悠久的歷史和豐富的文化遺產(chǎn)，隨著全球化浪潮的涌入和經(jīng)濟的快速發(fā)展、城市化進程的加快，文化遺產(chǎn)面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。如何構(gòu)建具有中國特色的文化遺產(chǎn)保護法制體系，已成為重要的時代命題。
破解文化遺產(chǎn)分散立法現(xiàn)實困境的必然路徑。習(xí)近平總書記在二十屆中央政治局第十七次集體學(xué)習(xí)時強調(diào)，“要秉持敬畏歷史、熱愛文化之心，堅持保護第一、合理利用和最小干預(yù)原則，推動文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管”“健全文化遺產(chǎn)保護傳承體制機制，加快完善法規(guī)制度體系”。這一重要論述為文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護指明了方向。
我國現(xiàn)行文化遺產(chǎn)法制體系呈現(xiàn)“分散立法、分類施策”特征。目前，我國已頒布文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法等基本法律，《長城保護條例》《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》《水下文物保護管理條例》等行政法規(guī)，以及大量的部門規(guī)章。此外，各地根據(jù)地方實際，還制定了很多地方性法規(guī)和地方政府規(guī)章。這種立法方式雖然涵蓋了文物、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)等重要的文化遺產(chǎn)類型，但在一定程度上割裂了文化遺產(chǎn)“物質(zhì)與非物質(zhì)”的共生關(guān)系和內(nèi)在聯(lián)系。以傳統(tǒng)村落保護為例，村落建筑實體與民俗文化分屬不同法律調(diào)整范疇，在保護實踐中分而治之，容易導(dǎo)致“重硬件修繕、輕文化傳承”現(xiàn)象。
化解文化遺產(chǎn)協(xié)同治理矛盾的必然選擇。當(dāng)前，文化遺產(chǎn)管理體制呈現(xiàn)“縱向分級、橫向分權(quán)”特征，治理碎片化削弱了協(xié)同保護效能。我國文化遺產(chǎn)的重點保護制度主要體現(xiàn)于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目名錄體系、中華老字號、重點文物保護單位、珍貴館藏文物、珍貴古籍、國家級歷史文化名城名鎮(zhèn)名村、國家級傳統(tǒng)村落、重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)等文化遺產(chǎn)分類體系之中。在文化遺產(chǎn)保護和管理體系方面，縱向上實行中央與地方的層級管理，橫向上則以文化和旅游（文物）主管部門，以及住建、檔案、發(fā)展改革、工業(yè)和信息化、農(nóng)業(yè)農(nóng)村等部門對相關(guān)文化遺產(chǎn)開展保護和管理。在實踐中，存在著各級政府文化遺產(chǎn)保護條塊分離等一系列實際問題，文化遺產(chǎn)保護的實質(zhì)效果還不夠理想。
中國特色文化遺產(chǎn)法制體系的核心架構(gòu)
以文化遺產(chǎn)保護法為統(tǒng)領(lǐng)。應(yīng)制定文化遺產(chǎn)保護法，在文化遺產(chǎn)保護法制體系中居于基礎(chǔ)和統(tǒng)領(lǐng)地位，作為文化遺產(chǎn)領(lǐng)域的綱領(lǐng)性法律。文化遺產(chǎn)保護法應(yīng)采用基本法的立法范式，突出宏觀指導(dǎo)性和制度包容性。首先，在文化遺產(chǎn)保護法的總則部分，確定文化遺產(chǎn)作為法律概念的基本內(nèi)涵和外延，并開放性地為未來可能出現(xiàn)的新型文化遺產(chǎn)預(yù)留出涵攝空間，明確文化遺產(chǎn)保護的基本原則，特別是要重點對文化遺產(chǎn)保護的核心目標、責(zé)任主體、資金保障、管理體制等基本問題進行頂層設(shè)計。其次，在監(jiān)督管理章節(jié)中，應(yīng)當(dāng)明確文化和旅游（文物）、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)、財政、生態(tài)環(huán)境等部門在監(jiān)督管理中的職能，建立文化遺產(chǎn)的調(diào)查和認定、文化遺產(chǎn)名錄、文化遺產(chǎn)保護公益訴訟、文化遺產(chǎn)的巡查、監(jiān)測與評估等制度。再次，在保護、傳承、利用章節(jié)中，通過確立統(tǒng)一的價值評估體系與保護標準，明確文化遺產(chǎn)的合理利用邊界與方式，結(jié)合財政補貼、市場競爭、文化教育等多種政策手段，為文化遺產(chǎn)傳承創(chuàng)新提供可持續(xù)保障，實現(xiàn)對不同形態(tài)文化遺產(chǎn)的整體性、系統(tǒng)性保護。此外，在公眾參與章節(jié)中，應(yīng)當(dāng)確立公民文化權(quán)利，保障公眾對文化遺產(chǎn)的知情權(quán)、參與權(quán)和受益權(quán)。最后，規(guī)定文化遺產(chǎn)保護的法律責(zé)任等基礎(chǔ)性規(guī)范，使文化遺產(chǎn)保護完成從立法到法律適用的體系閉環(huán)。
以文物保護法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法兩部單行法律為枝干。兩部法律以“物質(zhì)文化遺產(chǎn)”和“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”作為保護對象，在文化遺產(chǎn)保護法的基礎(chǔ)上，進一步明確物質(zhì)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護的基本原則、主要制度、監(jiān)督主體、法律責(zé)任等。文物保護法和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法雖同屬文化遺產(chǎn)保護范疇，但在立法理念、保護對象、制度設(shè)計及實施路徑上都構(gòu)建了差異化的法治框架，體現(xiàn)了對不同形態(tài)文化遺產(chǎn)的針對性保護。
文物保護法肇始于1982年頒布的首部文化領(lǐng)域?qū)ｉT法律，歷經(jīng)2002年體系化重構(gòu)與2024年適應(yīng)性修訂，形成了以文物本體保護為軸心的制度架構(gòu)，通過“保持穩(wěn)定性、增強調(diào)適性”的修法策略，在維持8章基礎(chǔ)框架下拓展至101條規(guī)范文本，進一步充實了原有的文物所有權(quán)、文物保護單位、民間收藏文物管理、公眾參與等制度，新增保護對象“與中國共產(chǎn)黨各個歷史時期重大事件、重要會議、重要人物和偉大建黨精神等有關(guān)的文物”，新增文物普查調(diào)查制度、不可移動文物保護規(guī)劃制度、地下文物埋藏區(qū)、水下文物保護區(qū)、文物公益訴訟、文物影響評估機制等多項制度創(chuàng)新，特別注重文物價值闡釋，堅持社會效益優(yōu)先，推動文物合理利用。
非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法自2011年頒布以來，在傳承和弘揚中華優(yōu)秀傳統(tǒng)文化、促進社會主義精神文明建設(shè)、加強非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護工作中取得了顯著成績。在我國致力于推進文化自信自強、建設(shè)社會主義文化強國的進程中，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護傳承被賦予了鮮明的時代使命。非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的認定制度、調(diào)查記錄與建檔制度、代表性項目制度、代表性傳承人制度、傳播制度、合理利用制度等，都在確保非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護措施落地的同時將其制度化、規(guī)范化、法治化。但是，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法在實施過程中也面臨一系列問題，特別是在非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項目的精細化管理、適應(yīng)現(xiàn)代科技傳承和傳播的提升、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的創(chuàng)造性轉(zhuǎn)化和創(chuàng)新性發(fā)展等方面，需要在法律修改過程中予以回應(yīng)。例如，非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的督察制度、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公益訴訟制度、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)數(shù)字化制度、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域知識產(chǎn)權(quán)保護制度等。
文化遺產(chǎn)保護相關(guān)行政法規(guī)和部門規(guī)章，是文化遺產(chǎn)法制體系下中央立法與地方立法之間的銜接層。文化遺產(chǎn)具有地方性、民族性、人類性等多重屬性，是地方文化、民族精神與全人類對真、善、美等價值追求的凝結(jié)。中央層面的文化遺產(chǎn)保護立法需確定基本原則、基本制度等核心內(nèi)容，也需要統(tǒng)籌全國性、跨地域的文化遺產(chǎn)（如長城、大運河）保護及履行文化遺產(chǎn)保護的國際公約義務(wù)。而文化遺產(chǎn)保護行政法規(guī)、部門規(guī)章，需要對文化遺產(chǎn)保護法律的實施規(guī)范、文化遺產(chǎn)分類保護的具體規(guī)范和跨地域文化遺產(chǎn)保護的特殊規(guī)范進行細化。
文化遺產(chǎn)保護法律的實施規(guī)范主要是對文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法等在適用層面對主體、程序、手段等方面的規(guī)范。目前，我國已制定了《文物保護法實施條例》《博物館條例》《文物行政處罰程序暫行規(guī)定》《文物認定管理暫行辦法》《文物進出境審核管理辦法》《世界文化遺產(chǎn)保護管理辦法》《國家級非物質(zhì)文化遺產(chǎn)項目代表性傳承人認定與管理辦法》等實施規(guī)范。這些實施規(guī)范成為銜接上位法與具體行政行為的橋梁，有效彌合了立法抽象性與實踐復(fù)雜性之間的鴻溝。
文化遺產(chǎn)分類保護的具體規(guī)范是對某種類文化遺產(chǎn)進行針對性保護的全面規(guī)范。如現(xiàn)有的《水下文物保護管理條例》對水下文物的概念、所有權(quán)、管轄范圍、責(zé)任主體、責(zé)任范圍和違法處罰作出詳細規(guī)定；《傳統(tǒng)工藝美術(shù)保護條例》則聚焦傳統(tǒng)工藝美術(shù)品種和技藝的認定、國家對認定的傳統(tǒng)工藝美術(shù)技藝的保護措施、中國工藝美術(shù)保護珍品的保護措施等事項；《歷史文化名城名鎮(zhèn)名村保護條例》對歷史文化名城、名鎮(zhèn)、名村的申報、審批程序、保護規(guī)劃內(nèi)容、法律責(zé)任進行了明確規(guī)定。對于新型文化遺產(chǎn)、行政法規(guī)和部門規(guī)章更顯現(xiàn)出靈活應(yīng)對的優(yōu)勢。例如，在農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)領(lǐng)域，原農(nóng)業(yè)部已于2015年制定了部門規(guī)章《重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理辦法》，對重要農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)管理的原則、申報與審核、保護與管理、監(jiān)督與檢查的內(nèi)容進行了規(guī)定，為未來制定《農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)保護條例》積累了實踐經(jīng)驗。
跨地域文化遺產(chǎn)保護的特殊規(guī)范是對某個具有重大文化意義、保護價值，并在空間上跨地域的文化遺產(chǎn)進行保護的特別規(guī)范，這類遺產(chǎn)往往因地理范圍廣闊、涉及行政主體眾多、保護需求復(fù)雜，需要超越常規(guī)的法律和管理框架，通過跨區(qū)域協(xié)作機制實現(xiàn)整體性保護。以《長城保護條例》為例，作為我國首部針對超大型線性文化遺產(chǎn)的專項行政法規(guī)，該條例明確了長城墻體、城堡、關(guān)隘、烽火臺、敵樓等構(gòu)成要素的保護范圍，確立了國家實行長城保護總體規(guī)劃制度。在此基礎(chǔ)上，尚需更進一步，將長城作為物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護對象與長城作為非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的保護對象協(xié)同起來，如八達嶺長城傳說、赤城常勝戰(zhàn)鼓等，實現(xiàn)跨類別的文化遺產(chǎn)協(xié)同保護。
文化遺產(chǎn)保護地方立法是文化遺產(chǎn)保護法制體系中更貼近實踐的操作層級，承擔(dān)著將中央立法原則轉(zhuǎn)化為具體實施規(guī)則的重要功能。此類立法需在遵循文化遺產(chǎn)保護法、文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法等上位法基本原則的前提下，結(jié)合本地區(qū)文化遺產(chǎn)資源稟賦、保護現(xiàn)狀及經(jīng)濟社會發(fā)展需求，制定具有地域適應(yīng)性的實施細則。其主要任務(wù)包括明確屬地管理責(zé)任、細化具體操作程序，形成各具特色的地方文化遺產(chǎn)保護局面，促進文化遺產(chǎn)保護與傳承的“百花齊放”。
從規(guī)范形式看，地方立法體系由地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章、自治條例、單行條例構(gòu)成。地方性法規(guī)按內(nèi)容可分為三類：其一為執(zhí)行性文化遺產(chǎn)保護立法，即各級地方立法部門制定的文物保護條例、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)保護條例等當(dāng)?shù)氐木C合性規(guī)范，既包括對中央立法的實施性規(guī)定，也涵蓋具有地方特色的保護制度；其二為特定類型文化遺產(chǎn)保護立法，針對特定類型文化遺產(chǎn)制定專門保護措施的地方立法，如《河南省歷史文化名城保護條例》《南京市地下文物保護條例》《江西省革命文物保護條例》等；其三為專項文化遺產(chǎn)保護立法，針對具有突出價值的單項文化遺產(chǎn)進行立法保護，此類規(guī)范通常以地方性法規(guī)或者單行條例的形式呈現(xiàn)，如《甘肅敦煌莫高窟保護條例》《福建省“福建土樓”世界文化遺產(chǎn)保護條例》《蘇州市昆曲保護條例》《湘西土家族苗族自治州老司城遺址保護條例》《云南省紅河哈尼族彝族自治州哈尼梯田保護管理條例》等。省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市、自治州的人民政府為規(guī)范文化遺產(chǎn)的保護和管理行為，根據(jù)法律、行政法規(guī)和本省、自治區(qū)、直轄市、設(shè)區(qū)的市的地方性法規(guī)，還制定了相當(dāng)數(shù)量的文化遺產(chǎn)保護地方政府規(guī)章。
綜上所述，我國亟須以文化遺產(chǎn)保護法為統(tǒng)領(lǐng)，以文物保護法、非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法為枝干，同時包含農(nóng)業(yè)文化遺產(chǎn)、工業(yè)遺產(chǎn)、歷史文化名城、傳統(tǒng)村落（歷史文化名鎮(zhèn)名村）、水利遺產(chǎn)等行業(yè)遺產(chǎn)為內(nèi)容的行政法規(guī)、部門規(guī)章為配套，以及針對單項文化遺產(chǎn)的專門立法為輔助，形成“法律-行政法規(guī)-部門規(guī)章-地方性法規(guī)-單行條例-地方政府規(guī)章”協(xié)同發(fā)力的文化遺產(chǎn)法制體系，為我國文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護提供制度保障。
中國特色文化遺產(chǎn)法制體系通過頂層設(shè)計明確文化遺產(chǎn)法律概念與保護原則，依托基本法實現(xiàn)物質(zhì)與非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的全面保護，運用行政法規(guī)和部門規(guī)章進行銜接，借助地方立法突出遺產(chǎn)地域特色，并強化部門協(xié)同和公眾參與機制。這一體系貫徹了習(xí)近平文化思想和習(xí)近平法治思想，為破解文化遺產(chǎn)保護中的“分散立法”困境、化解文化遺產(chǎn)地方治理協(xié)同不足、提升系統(tǒng)性保護效能提供了制度支撐，對增強民族文化自信、推動文化遺產(chǎn)保護與可持續(xù)發(fā)展良性互動具有重要現(xiàn)實意義。文化遺產(chǎn)法制體系正在將“滿天星斗”般的文化遺產(chǎn)凝聚為“文明星河”。唯有以系統(tǒng)性立法筑牢制度根基，方能守護中華文明薪火相傳。
〔作者田艷系中央民族大學(xué)法學(xué)院教授、宣傳文化法治研究基地副主任，安格拉瑪系中央民族大學(xué)博士研究生。本文系國家社科基金重點項目“文化遺產(chǎn)系統(tǒng)性保護和統(tǒng)一監(jiān)管的實現(xiàn)路徑和政策支持研究”（24AZD072）的階段性成果。〕
