當(dāng)38歲的王偉（化名）因10元麻將賭博被行政拘留時，未曾料到這張?zhí)幜P單會烙下終身印記——失業(yè)后的整整三年里，他接連31次求職，都因“有違法記錄”被拒之門外。
違反治安管理處罰法的經(jīng)歷，一度成為許多人一生的“污點”。在升學(xué)、考公、求職乃至?xí)x升的關(guān)鍵時刻，一些地區(qū)在開具無犯罪記錄證明時備注的治安違法記錄，往往成為“一票否決”項，在一些案例中，治安違法記錄甚至還對行為人的親屬產(chǎn)生影響。
新修訂的《中華人民共和國治安管理處罰法》正式確立違法記錄封存制度。新法明確規(guī)定，違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個人提供或者公開，但有關(guān)國家機(jī)關(guān)為辦案需要或者有關(guān)單位根據(jù)國家規(guī)定進(jìn)行查詢的除外。依法進(jìn)行查詢的單位，應(yīng)當(dāng)對被封存的違法記錄的情況予以保密。那么，這項旨在為輕微過錯者“松綁”的制度將如何運轉(zhuǎn)？其立法進(jìn)程經(jīng)歷了怎樣的考量與突破？更重要的是，該制度將如何穿透紙面，真正落地生根？
呼喚有一項制度來消除過去的污點
“一張200元的治安處罰單，卻讓一位學(xué)術(shù)新星被擋在了學(xué)術(shù)殿堂之外。”談及推動治安違法記錄封存的初衷，中國法學(xué)會行政法學(xué)研究會副會長、清華大學(xué)法學(xué)院教授余凌云在接受本社記者專訪時，語氣依然沉重。
2022年深秋，法學(xué)博士后李明（化名）向心儀的研究機(jī)構(gòu)遞交入職材料。一路名校光環(huán)，科研成果斐然，就在他躊躇滿志之際，“無違法犯罪記錄證明”成了無法逾越的鴻溝。公安機(jī)關(guān)系統(tǒng)里記錄著：本科時期，他因網(wǎng)絡(luò)爭執(zhí)被認(rèn)定“侮辱他人”處以罰款。
“盡管招聘崗位與這起陳年舊事毫無關(guān)聯(lián)，但用人單位堅持需要完整證明，而非替代性的‘無違法犯罪記錄證明’，這位學(xué)生也最終因此黯然離場?！睂W(xué)生的經(jīng)歷深深觸動了余凌云。人非圣賢，孰能無過，他感慨道，“不能因一時之過就讓人們背負(fù)終身重壓，失去希望和動力?！边@促使他開始深入關(guān)注此領(lǐng)域。
調(diào)研中，余凌云發(fā)現(xiàn)類似案例屢見不鮮：有人因大學(xué)時購買的模型被認(rèn)定為違禁品留下記錄，注冊外賣騎手遭拒；有人因二十年前街頭爭執(zhí)被處罰，報考教師編制時被刷下；有人因父親被治安拘留5天，求職時被以“直系親屬有違法記錄”的理由拒之門外……
國家統(tǒng)計局公布的數(shù)據(jù)顯示，2019-2023年，公安機(jī)關(guān)查處的治安案件年均超800萬起，涉及人數(shù)龐大，其中盜竊和毆打他人兩類治安處罰合計占五成。
這組數(shù)字乍看令人瞠目，細(xì)究卻有其必然性。根據(jù)治安管理處罰法，治安管理處罰針對的是擾亂公共秩序、妨害公共安全、侵犯人身財產(chǎn)權(quán)利、妨害社會管理，具有社會危害性但尚不夠刑事處罰的行為。處罰種類包括警告、罰款、行政拘留以及吊銷公安機(jī)關(guān)發(fā)放的許可證。
“治安處罰與公眾日常生活如影隨形。購物爭執(zhí)、鄰里糾紛、交通違章，甚至排隊時的不當(dāng)言行，均可能觸發(fā)處罰，留下難以磨滅的‘案底’。”余凌云感慨道。
近年來，治安違法記錄“終身化”伴隨的負(fù)面效應(yīng)日益凸顯。盡管法律僅明確涉未成年人、證券投資經(jīng)紀(jì)等少數(shù)領(lǐng)域的從業(yè)限制，但現(xiàn)實中，行政違法記錄的影響甚遠(yuǎn)?！敖?jīng)年累月，治安案件總體數(shù)量相當(dāng)驚人?！庇嗔柙普劦?，這使得大量僅犯有輕微過錯的行為人，其平等的就業(yè)資格和發(fā)展自由受到諸多限制。
“問題的癥結(jié)在于認(rèn)知上的偏差?！庇嗔柙铺岢?，傳統(tǒng)上有種誤解：將治安管理處罰法簡單地視為“小刑法”，將治安違法等同于輕微犯罪。但事實并非如此。我國采納了違警與犯罪本質(zhì)相異說——違警不是犯罪，應(yīng)當(dāng)由公安機(jī)關(guān)按照行政程序做出懲處，而非依據(jù)刑事訴訟程序交由法院判決。治安管理處罰法與刑法之間并非完全一一對應(yīng)。
正是這種認(rèn)知偏差，在信息化時代延伸出諸多超出必要范圍的關(guān)聯(lián)。余凌云認(rèn)為矛盾的核心在于比例失衡：“治安違法社會危害性顯著低于犯罪。若同樣產(chǎn)生終身隨附后果，顯然違反‘最小損害’的比例原則——為小錯付出巨大代價，無異于‘殺雞用牛刀’。”
從“特殊保護(hù)”到“普惠權(quán)利”的立法破冰
隨著我國輕罪時代的到來，建立輕微犯罪記錄封存制度的呼聲日益高漲。黨的二十屆三中全會《決定》明確提出“加強(qiáng)人權(quán)執(zhí)法司法保障，建立輕微犯罪記錄封存制度”。2024年7月，最高人民檢察院大檢察官研討班再次明確，推動建立輕微犯罪記錄封存制度，以更好促進(jìn)社會大局穩(wěn)定。
追溯制度源流，2012年具有里程碑意義。當(dāng)年3月修訂的刑事訴訟法創(chuàng)設(shè)未成年人輕罪記錄封存制度；同年7月，“兩高兩部”聯(lián)合頒布《關(guān)于建立犯罪人員犯罪記錄制度的意見》，將犯罪記錄查詢嚴(yán)格限定于法定權(quán)限。
“這些舉措為特殊群體構(gòu)建了保護(hù)屏障?！庇嗔柙品治?，聚焦未成年人具有充分合理性——其身心尚在發(fā)育階段，犯罪記錄引發(fā)的就業(yè)歧視、社會排斥等“隨附性效果”，可能阻斷其未來發(fā)展。
隨著未成年人犯罪記錄封存制度成熟，法律界近年探討擴(kuò)大其適用范圍。然而，余凌云坦言，相對于犯罪記錄治理的熱度，治安違法記錄封存問題在立法和學(xué)理層面相對擱置。如公安部2021年《公安機(jī)關(guān)辦理犯罪記錄查詢工作規(guī)定》，未涵蓋治安違法記錄查詢規(guī)制。司法實踐中，大量當(dāng)事人訴求消除記錄，法院常缺乏明確裁判依據(jù)。
立法破冰的契機(jī)出現(xiàn)在2023年。治安管理處罰法修訂草案（一審稿）公布，其第136條“未成年人違法記錄封存”的規(guī)定，引發(fā)廣泛關(guān)注與熱議。
“正所謂‘舉重以明輕’?！庇嗔柙茖Υ松罡姓駣^，“輕微犯罪記錄都已探索封存，社會危害性更低的治安違法記錄，更應(yīng)如此?！边@一條款的出現(xiàn)，標(biāo)志著制度構(gòu)建邁出了關(guān)鍵一步。
但隨之而來的是范圍疑問：為何只針對未成年人？能否建立違法記錄消除機(jī)制？2023年3月全國人大憲法和法律委員會座談會上，余凌云與來自刑法、行政法領(lǐng)域的專家共同呼吁封存制度應(yīng)擴(kuò)大范圍。他提出：“建立全民封存制度既是憲法保障公民發(fā)展權(quán)的內(nèi)在要求，也是維護(hù)社會和諧的必要舉措?！?/span>
隨后，在中國法學(xué)會組織的治安管理處罰法修法座談會上，余凌云詳述了李明案例，并類比高校管理：“校內(nèi)違紀(jì)處分，在期限屆滿或?qū)W生表現(xiàn)良好后通常撤銷或封存，讓學(xué)生卸下包袱。治安處罰記錄管理也應(yīng)如此?！彼瑫r建議，規(guī)范管理和歷史溯源需要保存記錄，但這與記錄能否被隨意查詢使用，應(yīng)分開處理。
立法共識的形成并非一蹴而就。2023年底公布的治安管理處罰法二審稿，雖然維持了未成年人違法記錄封存的條款，但新增了“探索擴(kuò)大適用”的表述。
“當(dāng)時爭議的焦點，是如何平衡個人權(quán)利保護(hù)與社會安全管理的需要?！庇嗔柙苹貞?，“有觀點認(rèn)為，擴(kuò)大封存范圍可能削弱法律的威懾力；也有實務(wù)部門擔(dān)心，記錄封存后會增加特殊行業(yè)背景審查的難度?！敝С终邉t援引比例原則和憲法精神，強(qiáng)調(diào)“封存不是物理消滅記錄，而是嚴(yán)格限制其不當(dāng)擴(kuò)散和使用”；反對者則擔(dān)憂學(xué)校、安保、金融等敏感崗位可能面臨的安全風(fēng)險。
轉(zhuǎn)機(jī)伴隨著社會共識的凝聚而出現(xiàn)。余凌云與其學(xué)生合作發(fā)表了專題論文《違法記錄封存與消除的正當(dāng)性基礎(chǔ)及路徑構(gòu)建》，系統(tǒng)論證了制度的法理依據(jù)和操作框架。華東政法大學(xué)教授姜濤提出，當(dāng)前我國犯罪呈現(xiàn)出“輕微犯罪數(shù)量增加、重罪數(shù)量持續(xù)下降”的結(jié)構(gòu)性特點，對輕微犯罪記錄封存提出較大的需求。2023年全國兩會期間，多位代表委員呼吁，協(xié)同各有關(guān)部門共同探索、推動建立輕微犯罪記錄封存制度，幫助輕罪者更好回歸融入社會。
與此同時，立法過程堅持開門立法，充分吸納民意。全國人大法律草案征求意見平臺收到了大量關(guān)于建立普遍性封存制度的建議，其中民眾反映的治安處罰記錄影響問題，引起了立法者的高度重視。
民有所呼，法有所應(yīng)。2024年3月，立法進(jìn)程迎來關(guān)鍵突破。治安管理處罰法草案三審稿最終刪除了“未成年人”的限定詞，確立了全民覆蓋的治安違法記錄封存原則。新法明確規(guī)定：違反治安管理的記錄應(yīng)當(dāng)予以封存，不得向任何單位和個人提供或公開。嚴(yán)格限定的例外僅有兩類：國家機(jī)關(guān)為辦案需要，或有關(guān)單位依據(jù)“國家規(guī)定”進(jìn)行查詢（且須對查詢內(nèi)容保密）。
余凌云評價說，治安管理處罰法從討論稿規(guī)定的未成年人違法記錄封存進(jìn)一步擴(kuò)大到正式稿的違法記錄封存，是對黨的二十屆三中全會《決定》的積極探索，進(jìn)一步推進(jìn)了國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。他認(rèn)為，這是一個重大歷史進(jìn)步，也完全契合法治要求，使得治安處罰與治安違法之間不再產(chǎn)生附隨效果，更加符合比例原則要求。
2025年6月，新修訂的治安管理處罰法正式公布。當(dāng)余凌云看到最終的法律文本時，三年前為學(xué)生李明奔走公安機(jī)關(guān)的場景歷歷在目。那位經(jīng)辦民警的感慨言猶在耳：“我們深感惋惜，但法治政府必須依法行事?！比缃?，隨著“所有違反治安管理記錄應(yīng)當(dāng)封存”成為莊嚴(yán)的法律宣告，那張200元處罰單所承載的數(shù)字枷鎖，終于在法律層面被解開。
封存之后如何守住“重生”的邊界
治安違法記錄封存制度的確立只是起點，其有效實施面臨現(xiàn)實考驗?！爸贫热敕▋H是第一步，新法施行后，有關(guān)部門必須盡快制定具體操作規(guī)則，確保制度從紙面走向現(xiàn)實?！庇嗔柙普f。
對于該制度，最大的爭議與疑慮集中于“封存并非物理消滅”。核心問題是：哪些主體、基于何種事由，能夠“穿透”這層保護(hù)屏障進(jìn)行查詢？“問題的關(guān)鍵鑰匙，在于對法條中‘國家規(guī)定’四字的精確定義與嚴(yán)格適用?！庇嗔柙泣c明，“這意味著查詢權(quán)限絕非任意賦予，必須受到法律的嚴(yán)格約束。”
對于法條規(guī)定的“國家機(jī)關(guān)為辦案需要查詢”，余凌云解釋道：司法機(jī)關(guān)、監(jiān)察機(jī)關(guān)等為履行法定職責(zé)查詢封存的治安違法記錄，必須嚴(yán)格遵循有關(guān)法律的授權(quán)，履行完備的審批手續(xù)。查詢所得信息，其使用范圍必須嚴(yán)格限定于特定的辦案目的，并受到公務(wù)員法、個人信息保護(hù)法、數(shù)據(jù)安全法等關(guān)于保密義務(wù)的剛性約束。
對于學(xué)校、保安公司、校外培訓(xùn)機(jī)構(gòu)等“有關(guān)單位”，其查詢權(quán)限并非自賦?！八仨毣诿鞔_的國家層面的法律、行政法規(guī)等授權(quán)，證明該崗位性質(zhì)確需排除特定違法記錄者。”余凌云舉例說明，比如在參與《安防報警服務(wù)業(yè)管理條例》制定過程時，就曾經(jīng)討論過，因報警運營服務(wù)業(yè)員工需接觸大量敏感監(jiān)控系統(tǒng)和客戶財產(chǎn)，故對員工有無性騷擾、盜竊、詐騙等特定治安違法記錄應(yīng)當(dāng)有嚴(yán)格的篩查要求。
“這種需求必須通過‘國家規(guī)定’來明確崗位清單和可查詢的特定違法類型，絕非企業(yè)或單位可以自行其是、隨意設(shè)定門檻?！庇嗔柙普f。
公眾對“安全”的擔(dān)憂不容忽視。有人質(zhì)疑：記錄封存后，如何防止有家暴史者擔(dān)任幼師？余凌云認(rèn)為關(guān)鍵在于精準(zhǔn)區(qū)分與制度協(xié)同?！吧婕皣?yán)重人身傷害、性侵害等通常已構(gòu)成刑事犯罪，這類記錄通常不在‘輕微’封存范疇。更重要的是，未成年人保護(hù)法等法律對密切接觸未成年人的職業(yè)已有嚴(yán)格的犯罪記錄審查和從業(yè)禁止制度。治安記錄封存主要解決的是大量‘小錯大懲’的普遍性不公問題、治安處罰留下的記錄對就業(yè)的過度阻礙?！庇嗔柙平忉尩?。
針對部分民眾擔(dān)憂封存會削弱行政拘留的震懾力問題，余凌云表示，治安處罰本身的懲戒效力，如罰款、數(shù)日的拘留在處罰決定執(zhí)行時即已實現(xiàn)。封存制度旨在防止附隨性制裁的過度擴(kuò)張，避免“一事二罰”或“過罰不相稱”，回歸其作為面向未來的預(yù)防性評價機(jī)制，而非終身懲戒標(biāo)簽。
技術(shù)手段是守護(hù)封存邊界不可或缺的“閘門”。余凌云告訴記者，公安機(jī)關(guān)已建立全國統(tǒng)一的違法犯罪記錄信息系統(tǒng)?！懊恳淮尾樵冃袨椤l查詢、何時查、為何查、查何內(nèi)容——系統(tǒng)均自動記錄，全程可追溯、可倒查。”余凌云表示，這從技術(shù)上有效堵塞了“托關(guān)系查人”的漏洞，為問責(zé)提供依據(jù)。
對于未來亟須制定的配套細(xì)則，余凌云認(rèn)為需在關(guān)鍵環(huán)節(jié)精細(xì)化：首先要明確查詢結(jié)果僅提供“符合/不符合要求”結(jié)論性意見，而非原始記錄細(xì)節(jié)，保護(hù)隱私，防止歧視。其次，還須構(gòu)建剛性問責(zé)機(jī)制，“對違規(guī)查詢、泄露信息行為，需依法嚴(yán)厲追究行政、民事賠償乃至刑事責(zé)任，并暢通申訴渠道?！?/span>
回顧這場歷時數(shù)年的立法推動，余凌云的目光落在更遠(yuǎn)處。“治安違法記錄封存不是抹去錯誤，而是承認(rèn)人有改正與前進(jìn)的權(quán)利?！碑?dāng)一位年輕人因曾經(jīng)的沖動被擋在理想門外，當(dāng)一個普通家庭因微小過犯背負(fù)世代陰影，法律的天平已然傾斜。
新法之下，不再自帶終身烙印。從聚焦未成年人到如今覆蓋全民的治安違法記錄封存，制度的演進(jìn)揭示著一個樸素的真理：良法善治的溫度，在于給迷途者留一扇可以重新推開的門——這扇門后，是個人尊嚴(yán)的救贖，更是社會和解與前進(jìn)的基石。
（轉(zhuǎn)自《民主與法制》周刊 作者：張純 《民主與法制》記者）
