低空經(jīng)濟是人工智能與空域資源在深度融合下形成的以低空產(chǎn)業(yè)鏈發(fā)展為核心的新經(jīng)濟形態(tài)，通過無人航空技術、無線通信技術和飛行汽車技術等成果賦能，充分釋放低空空域資源的經(jīng)濟價值，已成為新質(zhì)生產(chǎn)力的典型代表。在各地政策文件的精準布局和有力推動下，低空產(chǎn)業(yè)穩(wěn)健發(fā)展、低空經(jīng)濟市場規(guī)模持續(xù)增長，逐步凸顯低空經(jīng)濟作為戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)對國民經(jīng)濟的顯著貢獻。2024年是低空經(jīng)濟發(fā)展元年，從全國發(fā)展現(xiàn)狀來看，低空經(jīng)濟在產(chǎn)業(yè)賦能、技術升級和應用創(chuàng)新等方面已取得斐然成果。深圳大力發(fā)展低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)，城市空中交通網(wǎng)絡已形成，由近2000家企業(yè)構成的低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)鏈不斷完善；北京低空經(jīng)濟領域科研創(chuàng)新，以領先技術做強低空產(chǎn)業(yè)上游鏈、健全低空產(chǎn)業(yè)中下游鏈；上海聚焦低空經(jīng)濟工業(yè)商業(yè)場景，加快完善設施、空聯(lián)、航路和服務的“四張網(wǎng)”建設；成渝地區(qū)聯(lián)合打造成渝低空經(jīng)濟帶，開通首條低空物流航線；湖南、安徽、陜西等地也在加速布局中不斷擴大低空經(jīng)濟市場規(guī)模。2025年是“十四五”規(guī)劃的收官之年，低空經(jīng)濟步入了從區(qū)域發(fā)展擴展到全國布局的快速培育階段，迎來了更加廣闊的發(fā)展前景和前所未有的發(fā)展機遇。
法治是低空經(jīng)濟發(fā)展的重要保障
習近平總書記強調(diào)，“社會主義市場經(jīng)濟本質(zhì)上是法治經(jīng)濟”，推動經(jīng)濟發(fā)展在法治軌道上運行，是構建高水平市場經(jīng)濟體制的必要前提。法治為低空經(jīng)濟發(fā)展提供法律依據(jù)和秩序基礎，以促進和保障雙重驅(qū)動提高市場交易效率、保障經(jīng)濟安全和經(jīng)營主體權益。一方面，法治推動營商環(huán)境優(yōu)化，為低空經(jīng)濟提供健康的發(fā)展環(huán)境。制度規(guī)范的健全完善是法治建設的核心，穩(wěn)定可預期的制度環(huán)境是市場公平競爭的保障，增強經(jīng)營主體信心和動力。低空經(jīng)濟以數(shù)字化科研技術為驅(qū)動，以低空空域資源和低空飛行載具為依托。推進低空空域管理制度化，完善低空空域開放和使用規(guī)則，充分釋放市場活力。同時，低空飛行載具的研發(fā)和制造涉及復雜技術要素，需要法治推動創(chuàng)新；而在市場投放和經(jīng)營操作階段又蘊含新問題，急需法治回應。另一方面，法治的公平、公正理念為低空經(jīng)濟安全發(fā)展提供堅實保障。低空經(jīng)濟發(fā)展伴隨系統(tǒng)性安全風險，包括航空活動對公共航空運輸?shù)母蓴_、因航空器故障或事故導致的人員傷亡、生態(tài)環(huán)境破壞、數(shù)據(jù)濫用和隱私泄露等風險，涉及國家利益、社會公共利益和人民利益。依靠制度和技術創(chuàng)新雙輪驅(qū)動的手段，將監(jiān)管體系和風險防控體系制度化，并通過執(zhí)法嚴格落實，確保低空安全，推動低空經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展。
截至目前，全國各地政府已陸續(xù)出臺195項推動低空經(jīng)濟發(fā)展的實施方案、行動計劃、規(guī)劃條例和扶持政策，29個省區(qū)市將低空經(jīng)濟納入2025年政府工作規(guī)劃，對低空經(jīng)濟發(fā)展起到支撐和引領作用。以法治手段保障低空經(jīng)濟健康安全發(fā)展，已成為實現(xiàn)低空經(jīng)濟突破性發(fā)展的重要課題?！?/span>
低空經(jīng)濟法治化的制度困境與現(xiàn)實挑戰(zhàn)
低空經(jīng)濟現(xiàn)有規(guī)范體系以《中華人民共和國民用航空法》和《無人駕駛航空器飛行管理暫行條例》的相關規(guī)定為核心，以各地政策規(guī)范為補充。
圍繞低空飛行活動的基礎制度急需完善。一是空域分類和管理體制有待優(yōu)化。低空空域使用權性質(zhì)不明、申請與使用規(guī)則不足，G、W兩類非管制空域使用率較低，空域資源利用率難以適應發(fā)展需求，低空安全和低空空域資源經(jīng)濟價值實現(xiàn)之間的矛盾亟待疏解。二是航空器飛行審批管理規(guī)則急需標準化。三是低空飛行活動基礎設施建設滯后，針對eVTOL等新型航空器的起降場地建設不足、標準不明，建設主體職責模糊。
低空經(jīng)濟市場培育的制度仍需完善。一是低空產(chǎn)品和低空產(chǎn)業(yè)的市場準入規(guī)則滯后，部分航空器的技術標準、適航要求不明，產(chǎn)品研發(fā)、運營和操控主體的資質(zhì)要求有待細化和統(tǒng)一。二是低空飛行應用場景的利益轉(zhuǎn)化模式仍在探索階段，尚未形成成熟的服務體系和盈利機制。三是低空航空器侵權責任制度缺失，產(chǎn)品責任和高度危險責任難以應對人工智能決策因素和空域活動特殊性，責任認定標準不明，難以保障被侵權方合法權益。四是支持低空產(chǎn)業(yè)發(fā)展的金融體系有待完善。低空經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)投入高、風險高、收益周期長等特點，現(xiàn)有金融市場針對低空經(jīng)濟的服務與產(chǎn)品難以滿足企業(yè)融資需求。五是激勵核心技術自主研發(fā)的制度規(guī)范較少。無人機主控芯片、傳感器等核心元件依賴進口，通用航空領域仍然存在技術短板，關鍵技術的國際競爭優(yōu)勢較弱，亟待制度力量持續(xù)推動科研創(chuàng)新。
低空安全保障的針對性規(guī)范有待強化。一是低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)治理體系缺失。航空器技術數(shù)據(jù)、飛行數(shù)據(jù)、氣象地理數(shù)據(jù)及個人數(shù)據(jù)的采集、存儲、處理標準不明確，增加了國家秘密、商業(yè)秘密泄露和個人隱私侵權的風險。二是空域活動監(jiān)管機制滯后。低空飛行“低小慢”特點和強技術性增加了監(jiān)管難度，傳統(tǒng)監(jiān)管機制和手段難以應對新型風險，監(jiān)管體系智能化程度不高。三是低空經(jīng)濟市場監(jiān)管機制不健全。針對低空產(chǎn)業(yè)鏈各環(huán)節(jié)的差異化監(jiān)管框架尚未形成，支撐市場穩(wěn)定的基礎性監(jiān)管規(guī)范需要完善。
低空經(jīng)濟法治化的總體布局與目標導向
低空經(jīng)濟法治建設是一項系統(tǒng)工程，需要明確法治目標，做好總體規(guī)劃?？蓮囊?guī)制模式、制度取向、基本方式和整體思維四個方面構建低空經(jīng)濟法治的立體框架。
堅持重自治的規(guī)制模式，以促進低空經(jīng)濟市場化發(fā)展為導向。低空經(jīng)濟是政府邏輯和市場邏輯交匯的動態(tài)系統(tǒng)。一方面，低空空域具有公共屬性，國家負有安全管控和秩序維持職責，低空經(jīng)濟需要國家提供宏觀調(diào)控和引導。另一方面，發(fā)展低空經(jīng)濟主要是釋放低空空域資源價值，更需要發(fā)揮市場內(nèi)生動力。低空經(jīng)濟以多應用場景驅(qū)動產(chǎn)業(yè)鏈升級，對市場創(chuàng)造有較高要求，應更加注重市場機制的作用。堅持以市場自治為主、政府適度干預的規(guī)制原則，完善公法保障、明確管制邊界，為低空經(jīng)濟參與主體營造良好的法治環(huán)境。具體來說，適當放松國家對低空空域的行政管制，在產(chǎn)業(yè)準入、空域使用、產(chǎn)品開發(fā)、技術創(chuàng)新等方面設置基礎性標準，為市場自治留出足夠空間以鼓勵創(chuàng)新。同時，建立公平的市場競爭規(guī)則，促進交易、鼓勵參與，增加市場整體活力，實現(xiàn)公共利益與市場秩序的有機統(tǒng)一。
樹立效率與安全兼顧的制度取向，以保障低空經(jīng)濟健康安全發(fā)展為基本目標。2024年4月17日，國家發(fā)展改革委在低空經(jīng)濟發(fā)展專題會議上明確，要統(tǒng)籌好安全與發(fā)展的關系。推進低空經(jīng)濟發(fā)展的全國布局，要以領空主權安全為底線，以低空安全、數(shù)據(jù)信息安全和隱私安全為前提。法治不僅要為市場提供充足的自由競爭空間，實現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展，還要為低空安全提供保障，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。在立法方面，要持續(xù)細化低空空域開放和使用制度，完善航空器全鏈條監(jiān)管體系，優(yōu)化飛行安全技術標準，健全飛行風險防控規(guī)范并通過完備的權責體系壓實交易安全。在監(jiān)管方面，堅持包容審慎理念，以穿透式與互動式監(jiān)管為基本手段，有效預防、控制和治理風險。根據(jù)市場規(guī)模、發(fā)展現(xiàn)狀、地域需求和資質(zhì)性能及時調(diào)整監(jiān)管措施，激勵技術創(chuàng)新和領域拓展。
采取領域性立法為主，多部門法協(xié)同著力的基本方式，以健全低空經(jīng)濟規(guī)范為主線。首先，以促進型規(guī)范為主、管理型規(guī)范為輔，建立統(tǒng)一的領域性立法，覆蓋低空經(jīng)濟各產(chǎn)業(yè)的綜合性問題。圍繞低空活動基礎設施建設、航空器研發(fā)與制造、適航技術標準、飛行活動與飛行服務、產(chǎn)業(yè)應用與激勵、安全監(jiān)管體系等內(nèi)容構建規(guī)范體系。其次，推動部門規(guī)章與行政法規(guī)的出臺，發(fā)揮多部門法協(xié)同規(guī)制作用。以行政法規(guī)范審批監(jiān)管關系、以經(jīng)濟法推進市場監(jiān)管精細化、以刑法實現(xiàn)對低空領域犯罪的規(guī)制。完善空域管理改革、土地規(guī)劃管理、消費者權益保護、知識產(chǎn)權保護、數(shù)據(jù)安全權利、侵權事故責任等現(xiàn)有制度體系，加強空域管理規(guī)范和產(chǎn)業(yè)領域規(guī)范的聯(lián)動。引導各地區(qū)相關部門在上位法基礎上，根據(jù)具體領域和地域的建設實踐與發(fā)展需求，制定具體規(guī)劃意見和建設方案并確保規(guī)范的有效執(zhí)行。
堅持高質(zhì)量發(fā)展的整體思維，以實現(xiàn)低空經(jīng)濟的創(chuàng)新拓展效應為全面規(guī)劃。低空經(jīng)濟以人工智能、數(shù)字技術、大數(shù)據(jù)為基礎，不僅能帶動低空產(chǎn)業(yè)自身發(fā)展，實現(xiàn)低空空域資源要素的有效配置，還能通過多元應用賦能制造業(yè)、物流業(yè)、農(nóng)業(yè)、服務業(yè)等領域深度發(fā)展。法治應當在規(guī)范設置和執(zhí)行上體現(xiàn)低空經(jīng)濟的創(chuàng)新引領價值。一是契合民營經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展，包括支持低空領域民營企業(yè)發(fā)展、構建現(xiàn)代制造業(yè)集群、推動智慧物流建設等。二是助力區(qū)域協(xié)同發(fā)展，立足區(qū)域產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢和氣象環(huán)境，針對性制定低空經(jīng)濟協(xié)同發(fā)展方案，精準匹配區(qū)域市場需求，幾何級數(shù)擴張發(fā)展效益。三是推動城鄉(xiāng)融合，通過低空遙感技術的信息整合、精確導航和智能監(jiān)控，創(chuàng)新生產(chǎn)經(jīng)營模式，促進農(nóng)業(yè)生產(chǎn)精細化，助力農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。四是促進市場國際化發(fā)展，以低空走廊賦能跨境物流建設和國際救援救護，以核心技術突破提升國際競爭力。
低空經(jīng)濟法治化的制度因應與規(guī)范構建
在夯實總體布局、明確目標導向的基礎上，低空經(jīng)濟的法治回應以優(yōu)化制度規(guī)范為主線，針對性、體系性健全空域規(guī)范和市場規(guī)則。
完善低空飛行基礎制度規(guī)范，強化基礎設施建設。一是深化空域管理改革，明確低空空域資源的物權屬性，以《國家空域基礎分類方法》為依托，優(yōu)化空域分類分級標準；建立空域利用評估監(jiān)督機制，逐步放開低空空域市場化利用。二是精簡低空空域申報和審批流程，以低空空域資源的合理釋放和有效利用為目標，根據(jù)航空器性能和應用場景設置差異化確定審批標準，同時建立管理部門與申報主體的信息共享與溝通機制。三是加強低空飛行起降站、飛行通信檢測系統(tǒng)等基礎設施的網(wǎng)絡體系布局，明確建設標準和建設主體職責，推動飛行活動監(jiān)控管理智能化、數(shù)字化。
健全低空經(jīng)濟市場培育規(guī)范，促進產(chǎn)業(yè)可持續(xù)發(fā)展。一是完善低空產(chǎn)品和低空產(chǎn)業(yè)市場準入規(guī)則。制定低空產(chǎn)品的技術標準和質(zhì)量標準，嚴格航空器運營和應用領域企業(yè)的資質(zhì)審核，為市場提供前端秩序保障。二是建立低空飛行應用場景拓展和營運模式創(chuàng)新促進機制，推動產(chǎn)業(yè)應用融合，引導市場根據(jù)低空經(jīng)濟需求優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結構。三是探索低空航空器侵權責任制度，加快構建人工智能侵權責任體系，明確生產(chǎn)研發(fā)方、經(jīng)營銷售方、操作方等主體的責任劃分標準。四是優(yōu)化金融服務體系，鼓勵金融機構加強對低空產(chǎn)業(yè)的專項金融供給，推動金融資源和低空資源的交互配置。五是加強低空領域科研創(chuàng)新的制度支撐，加速低空經(jīng)濟研發(fā)平臺戰(zhàn)略布局，健全低空領域科研成果轉(zhuǎn)化機制，促進新能源、新材料賦能航空技術優(yōu)化升級。
優(yōu)化低空安全保障規(guī)范，加強低空行業(yè)監(jiān)管。一是健全數(shù)據(jù)產(chǎn)權體系，加強低空經(jīng)濟數(shù)據(jù)信息安全監(jiān)管。以“數(shù)據(jù)二十條”中數(shù)據(jù)所有權、使用權、經(jīng)營權分置原則為基礎，明確低空數(shù)據(jù)采集和處理標準，落實網(wǎng)信、地理信息等管理部門的監(jiān)管職責。嚴格規(guī)范航空器的數(shù)據(jù)采集活動，明確政府部門、企業(yè)等主體對生產(chǎn)研發(fā)數(shù)據(jù)、低空活動數(shù)據(jù)等數(shù)據(jù)的保密義務，強化數(shù)據(jù)保密和信息安全。二是推動低空飛行規(guī)則和飛行監(jiān)管機制體系化，建立低空交通規(guī)則。在中央空管委統(tǒng)一管理下，通過多部門聯(lián)合監(jiān)管機制和分級分類監(jiān)管機制，對不同等級、類別、風險的空域采取不同監(jiān)管標準。構建從規(guī)劃申報、動態(tài)活動到應急處置等全鏈條工作管理機制，以數(shù)字化、智能化監(jiān)控手段強化對低空空域資源的調(diào)度、使用和管理質(zhì)效。三是完善低空經(jīng)濟市場監(jiān)管規(guī)范。針對低空經(jīng)濟不同應用場景，構建差異化產(chǎn)業(yè)標準、運營要求和監(jiān)管標準，有效防范市場壟斷風險和侵權風險。同時，建立監(jiān)管部門和企業(yè)常態(tài)化溝通機制，促進市場與政府的良性互動。
〔作者李欣蓮，系重慶市營商環(huán)境與社會信用研究院研究員，西南政法大學民商法學院博士研究生。
本文系2024年國家社科基金重大項目“持續(xù)優(yōu)化民營經(jīng)濟發(fā)展環(huán)境研究”（24&ZD086CLS）的階段性成果。〕
摘自《民主與法制》周刊2025年第27期
