近代中國(guó)農(nóng)村土地占有不均衡導(dǎo)致了沉重地租和高利貸，造成了農(nóng)民的生存危機(jī)和社會(huì)積貧積弱，如彭湃所言：“農(nóng)民死力苦耕，不能糊口。兒童失學(xué)，苦作于田野，嬰孩無法扶養(yǎng)，拋棄河中。九十老者，行乞于市，婦女衣服破爛，不可蔽體。貧窮饑餓之聲，無鄉(xiāng)不聞?！?/span>
中國(guó)共產(chǎn)黨自成立之始就致力于解決農(nóng)民土地問題，蘇區(qū)土地革命宛如一道道閃電撕裂漫長(zhǎng)的夜空，蘇維埃政權(quán)的建立和蘇區(qū)土地法的誕生開啟了中國(guó)共產(chǎn)黨獨(dú)立領(lǐng)導(dǎo)土地立法的偉大歷程，也賦予了土地法革命性、先進(jìn)性和人民性。
蘇區(qū)土地立法的光輝歷程
1927-1930年早期探索階段。八七會(huì)議確定了土地革命方針，拉開了蘇區(qū)土地革命和土地立法的序幕。1928年中共六大通過的《土地問題議決案》要求，無代價(jià)地立即沒收豪紳地主的土地財(cái)產(chǎn)及公產(chǎn)官荒，分給無地少地的農(nóng)民，實(shí)行土地國(guó)有。在領(lǐng)導(dǎo)湘贛邊界一年土地革命斗爭(zhēng)之后，1928年12月毛澤東主持制定了蘇區(qū)第一部土地法《井岡山土地法》，規(guī)定沒收一切土地歸蘇維埃政府所有，分給農(nóng)民耕種。1929年《興國(guó)土地法》將“沒收一切土地”，改為“沒收一切公共土地及地主階級(jí)的土地”。1930年《贛西臨時(shí)蘇維埃政府土地法》在平分土地方法上提出了“抽多補(bǔ)少”，并給農(nóng)民發(fā)放耕田證。在毛澤東和鄧子恢的領(lǐng)導(dǎo)和探索下，1930年《閩西第一次工農(nóng)兵代表大會(huì)土地法令》在“抽多補(bǔ)少”基礎(chǔ)上，補(bǔ)充了“抽肥補(bǔ)瘦”，實(shí)踐證明這一分田方案成熟可靠。受共產(chǎn)國(guó)際的影響，加之立法經(jīng)驗(yàn)不足，該時(shí)期土地立法帶有一些左傾色彩，如1930年《土地暫行法》提出禁止一切土地買賣、租佃、典押，以前田契、租約、押據(jù)一律無效，組織集體農(nóng)場(chǎng)。
1931-1934年曲折發(fā)展階段。1931年《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》的頒行開啟了土地立法新階段，該法提出沒收一切地主、豪紳、軍閥、官僚的土地，按人口和勞動(dòng)力混合標(biāo)準(zhǔn)分田，不禁止土地買賣與出租，肯定了農(nóng)民土地所有權(quán)，意義顯著?！暗刂鞑环痔?，富農(nóng)分壞田”左傾性規(guī)定是該法的不足，而該法作為中央立法，深刻影響了其后各蘇區(qū)土地立法，如1931年《江西省蘇維埃政府對(duì)于沒收和分配土地的條例》。又如，1933年2月中央蘇區(qū)發(fā)起了查田運(yùn)動(dòng)，同年6月1日《中央政府關(guān)于查田運(yùn)動(dòng)的訓(xùn)令》提出：清查一切冒稱“中農(nóng)”“貧農(nóng)”的地主富農(nóng)，沒收地主階級(jí)的一切土地財(cái)產(chǎn)，沒收富農(nóng)的土地及多余的耕牛、農(nóng)具、房屋，分配給過去分田不夠及尚未分到田的工人、貧農(nóng)、中農(nóng)。毛澤東肩負(fù)查田運(yùn)動(dòng)領(lǐng)導(dǎo)重任，提出了查田運(yùn)動(dòng)的階級(jí)路線：依靠貧農(nóng)、聯(lián)合中農(nóng)、削弱富農(nóng)、消滅地主，提出查田查階級(jí)而非重新分田，不能按家按畝去查，而是清查暗藏著的地主、富農(nóng)分子，以避免查田運(yùn)動(dòng)的擴(kuò)大化。
1935-1937年漸趨完善階段。遵義會(huì)議確立了毛澤東在全黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，在全民族抗戰(zhàn)背景下，中央及時(shí)調(diào)整了土地政策，1935年12月6日《黨中央關(guān)于改變對(duì)付富農(nóng)策略的決定》提出：在沒收其出租的土地之后，富農(nóng)有與普通農(nóng)民同等的分田權(quán)利，不再分壞田。12月15日《中華蘇維埃共和國(guó)中央執(zhí)行委員會(huì)關(guān)于改變對(duì)富農(nóng)政策的命令》予以重申。1936年7月22日《中央關(guān)于土地政策的指示》改變了對(duì)地主的土地政策，規(guī)定地主土地沒收后，應(yīng)分給份地耕種及必需的生產(chǎn)工具和生活資料，對(duì)生活情況很壞的小地主不沒收土地。至此，蘇區(qū)土地政策法律趨于完善，直到1937年抗戰(zhàn)“減租”政策的確立，蘇區(qū)土地法完成了其歷史使命淡出了歷史舞臺(tái)。
蘇區(qū)土地立法的歷史成就
蘇區(qū)土地立法服務(wù)于土地革命的需要，致力于根本解決農(nóng)民土地問題，取得了彪炳史冊(cè)的歷史成就。沒收剝削階級(jí)的土地，矛頭指向地主和剝削性富農(nóng)，這種破天荒創(chuàng)舉體現(xiàn)了蘇區(qū)土地法無畏的革命性和鮮明的進(jìn)步性。賦予農(nóng)民土地所有權(quán)，充分保障了農(nóng)民利益，符合新民主主義革命的階段特點(diǎn)，具有重大的理論和現(xiàn)實(shí)意義。
明確土地沒收對(duì)象。八七會(huì)議文件提出沒收大中地主土地。鑒于中國(guó)大地主少、小地主多，毛澤東對(duì)此提出了異議，認(rèn)為必須沒收所有地主土地，否則不能滿足農(nóng)民的土地需求。毛澤東看到了問題所在，隨后1927年11月《中國(guó)現(xiàn)狀與黨的任務(wù)決議案》提出應(yīng)當(dāng)完全沒收一切地主的土地。自1928年《井岡山土地法》開始，蘇區(qū)各時(shí)期土地法都明確規(guī)定沒收地主土地。其他階層的土地要不要沒收？《興國(guó)土地法》提出沒收一切公共土地，即毛澤東在《興國(guó)調(diào)查》中說的公堂土地，這部分土地為地主富農(nóng)共有，用來剝削農(nóng)民?！囤M西臨時(shí)蘇維埃政府土地法》將沒收范圍擴(kuò)大到富農(nóng)的多余土地。1931年《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》提出：“所有封建地主、豪紳、軍閥、官僚以及其他大私有主的土地，無論自己經(jīng)營(yíng)或出租，一概無任何代價(jià)地實(shí)行沒收”，對(duì)反革命分子和富農(nóng)的全部土地也一概沒收。其后各蘇區(qū)土地法沿襲了這些規(guī)定，直到1935年《黨中央關(guān)于改變對(duì)付富農(nóng)策略的決定》的發(fā)布，才將富農(nóng)土地的沒收范圍縮小為“出租的土地”，這是一個(gè)理性的回歸。
確立公平合理的土地分配制度。在分田對(duì)象上，貧雇農(nóng)是主要的群體，紅軍及其家屬有分田權(quán)利且優(yōu)先分得好田。地主、富農(nóng)、中農(nóng)可否分田，其他非農(nóng)階層能否分田？《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》在沒收地主土地后給他們同等分了田。1931年《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》明確了“地主不分田，富農(nóng)分壞田”，并賦予了失業(yè)的獨(dú)立勞動(dòng)者、老幼病殘、孤寡分田權(quán)利。中農(nóng)基本上能生活自給不剝削他人，蘇區(qū)土地法自始賦予了他們分田權(quán)利，1931年《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》提出：“如多數(shù)中農(nóng)不愿意時(shí)，他們可不參加平分”。是否參加分田取決于中農(nóng)自愿不得強(qiáng)迫。在分田對(duì)象設(shè)定上，蘇區(qū)土地法充分體現(xiàn)了階級(jí)性。
在分田單位上，《井岡山土地法》規(guī)定分田單位主要為鄉(xiāng)，特別情形下變通為幾鄉(xiāng)或區(qū)。1930年《贛西臨時(shí)蘇維埃政府土地法》進(jìn)而規(guī)定：如三四鄉(xiāng)土地毗連，且各鄉(xiāng)田地多少不均，可三四鄉(xiāng)合為一分配單位。也有允許以村為單位，如1931年《江西省蘇維埃政府對(duì)于沒收和分配土地的條例》提出：當(dāng)貧農(nóng)中農(nóng)大多數(shù)意見要以村為土地分配單位時(shí)，可以村為分配單位。客觀地講，以鄉(xiāng)為分田單位非常合理，而以區(qū)為單位不便于操作且內(nèi)部矛盾較多，以村為單位易于為大姓家族操縱對(duì)小姓群體不利。
在分田標(biāo)準(zhǔn)上，《井岡山土地法》設(shè)定了兩種標(biāo)準(zhǔn)：其一，主要分田標(biāo)準(zhǔn)：男女老幼按照人口平均分；理由：老幼分田過少則不能維持生活、按人口均分簡(jiǎn)單方便、沒有老幼的家庭少。其二，變通的分田標(biāo)準(zhǔn)：按勞動(dòng)力分田，能勞動(dòng)者比不能勞動(dòng)者多分一倍土地，運(yùn)用于特殊情形的地方。這些規(guī)定為《興國(guó)土地法》《贛西臨時(shí)蘇維埃政府土地法》所沿襲。1931年《中華蘇維埃共和國(guó)土地法》提出：按照人口和勞動(dòng)力混合標(biāo)準(zhǔn)分地，或者貧農(nóng)中農(nóng)雇農(nóng)按人口標(biāo)準(zhǔn)分地而富農(nóng)按勞動(dòng)力標(biāo)準(zhǔn)分地。實(shí)踐證明按人口平均分田更受群眾歡迎，成為主要分田方式，1928年寧岡、永新分田即是如此。毛澤東1930年《尋烏調(diào)查》也發(fā)現(xiàn)，尋烏已經(jīng)分配的土地中百分之八十是按男女老少平分的。
保障農(nóng)民土地權(quán)利。分田后土地國(guó)有還是私有，對(duì)這一重大問題中央高度重視。1927年中共五大《土地問題議決案》明確了土地國(guó)有發(fā)展方向，1928年中共六大《土地問題議決案》指出：蘇維埃政權(quán)鞏固后，即當(dāng)實(shí)現(xiàn)土地國(guó)有，土地國(guó)有是消滅國(guó)內(nèi)最后封建遺跡的最堅(jiān)決最徹底方法。隨后的《井岡山土地法》《興國(guó)土地法》都規(guī)定沒收的土地歸蘇維埃政府所有，農(nóng)民只有土地使用權(quán)。沒有土地所有權(quán)且1930年前蘇區(qū)土地法普遍禁止土地買賣和出租，導(dǎo)致農(nóng)民不滿意，1931年初毛澤東指出：“過去田歸蘇維埃所有，農(nóng)民只有使用權(quán)的空氣十分濃厚，并且四次五次分了又分使得農(nóng)民感覺田不是他自己的，自己沒有權(quán)來支配，因此不安心耕田。這種情形是很不好的。”要解決這一問題，只能尋求政策和法律的突破，1931年2月8日，《中共蘇區(qū)中央局通告第九號(hào)——土地問題與反富農(nóng)策略》提出：必須使廣大農(nóng)民在革命中取得他們唯一熱望的土地所有權(quán)。2月28日，毛澤東指示江西省蘇維埃：“省蘇應(yīng)該通令各地各級(jí)政府，要各地政府錄令布告，推促農(nóng)民耕種，在令上要說明過去分好了的田（實(shí)行抽多補(bǔ)少、抽肥補(bǔ)瘦了的）即算分定，得田的人，即由他管所分得的田，這田由他私有，別人不得侵犯。以后一家的田，一家定業(yè)，生的不補(bǔ)，死的不退，租借買賣，由他自主?！?月15日，江西省蘇維埃政府發(fā)布法令，規(guī)定：土地分定后，使用權(quán)、所有權(quán)統(tǒng)統(tǒng)歸農(nóng)民。至此，農(nóng)民土地所有權(quán)在政策法律層面落地了。
激發(fā)農(nóng)民革命和生產(chǎn)熱情。蘇區(qū)土地法中的沒收和分田規(guī)則，既是實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)，也進(jìn)一步規(guī)范和指導(dǎo)了后續(xù)分田工作的開展，維護(hù)了沒收和分田秩序。通過頒發(fā)耕田證、土地證，確認(rèn)和保障了農(nóng)民的土地權(quán)利，鞏固了土地革命成果，激發(fā)了農(nóng)民們的革命和生產(chǎn)熱情。1929年7月，龍巖分田后拿到耕田證的阿婆含淚吟唱：“阿婆苦了幾十年，紅軍來后分了田；田契換上耕田證，土地還家喜連連”，唱出了分田后廣大農(nóng)民的心聲。
蘇區(qū)土地立法的當(dāng)代啟示
土地立法必須堅(jiān)持中國(guó)路徑。國(guó)情、歷史和文化的不同，決定了解決中國(guó)問題必須探尋中國(guó)路徑，注重中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。蘇區(qū)時(shí)期曾出現(xiàn)過教條式運(yùn)用馬克思主義理論和照搬蘇聯(lián)模式，導(dǎo)致部分土地法呈現(xiàn)左傾色彩，地主不分田、富農(nóng)分壞田、組織集體農(nóng)場(chǎng)，都是脫離國(guó)情的教訓(xùn)。以鄉(xiāng)為單位男女老幼平均分田、抽多補(bǔ)少、抽肥補(bǔ)瘦，是毛澤東和鄧子恢創(chuàng)造的符合中國(guó)文化和國(guó)情的分田方案，這是中國(guó)路徑，是馬克思主義的中國(guó)化。這種中國(guó)路徑在新中國(guó)成立后土地立法中也有充分體現(xiàn)，如農(nóng)業(yè)生產(chǎn)互助組和合作社的建立、家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的創(chuàng)設(shè)、18億畝耕地紅線的劃定，都是解決中國(guó)特定問題的中國(guó)方案。未來的土地立法仍然要堅(jiān)持中國(guó)路徑，總結(jié)中國(guó)經(jīng)驗(yàn)。
土地立法要注重前期實(shí)踐探索。先立法再實(shí)踐還是先實(shí)踐再立法，孰優(yōu)孰劣，蘇區(qū)土地法告訴了我們答案?！毒畬酵恋胤ā分幸脏l(xiāng)為單位、男女老幼平均分的分田規(guī)則，是喬林鄉(xiāng)分田、塘邊村分田、中村分田經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)。毛澤東非常注重總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，使得政策法律的制定建立在可靠的基礎(chǔ)上。1928年5月朱德領(lǐng)導(dǎo)葛田鄉(xiāng)分田工作，發(fā)現(xiàn)翻身農(nóng)民采用換工、勞力和耕?；ハ嗾{(diào)劑來解決人力、牛力不足問題，朱德贊賞并稱之為“幫工隊(duì)”。后縣委和縣蘇維埃號(hào)召推廣這種做法，成立以村為單位的互助組或耕田隊(duì)。群眾在實(shí)踐中創(chuàng)造的這些耕作幫扶方式，為蘇區(qū)土地法所肯定并全面推廣。允許群眾大膽實(shí)踐，將實(shí)踐中可行的經(jīng)驗(yàn)吸收為法律，蘇區(qū)這種做法值得借鑒。在堅(jiān)持土地公有等基本原則基礎(chǔ)上，對(duì)于當(dāng)前新興土地問題可先不急于制度規(guī)范，讓群眾去放手實(shí)踐，再將成熟可行的經(jīng)驗(yàn)總結(jié)上升為法律，這樣的法律更有生命力。
土地立法應(yīng)切實(shí)體現(xiàn)農(nóng)民關(guān)懷。蘇區(qū)土地法著力保障農(nóng)民利益，對(duì)于缺乏勞動(dòng)力、生產(chǎn)資料等困難家庭，創(chuàng)立了代耕、犁牛合作社、信用合作社、星期六義務(wù)勞動(dòng)等制度，對(duì)農(nóng)民的關(guān)懷無處不在?！锻恋貢盒蟹ā诽岢鰧?duì)缺乏勞動(dòng)力家庭的孤兒寡母實(shí)行社會(huì)救濟(jì)，以維持他們生活。毛澤東幫群眾車水、帶領(lǐng)群眾挖井，眼睛高度近視的張聞天幫群眾砍柴，黨的高級(jí)領(lǐng)導(dǎo)身體力行幫助農(nóng)民。心系農(nóng)民、惠及農(nóng)民是中國(guó)共產(chǎn)黨一貫的群眾情懷和工作方針。當(dāng)前我國(guó)土地立法系統(tǒng)完善，在土地征收對(duì)農(nóng)民進(jìn)行補(bǔ)償、土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)尊重農(nóng)民意愿等細(xì)節(jié)方面仍有提升空間。
蘇區(qū)土地法堅(jiān)持馬克思主義理論的指導(dǎo)、堅(jiān)持法律的人民性和立法的民主性、進(jìn)行求真務(wù)實(shí)的可貴探索和大膽嘗試，以及對(duì)一些重要制度的創(chuàng)設(shè)，奠定了其后各時(shí)期土地立法的歷史基礎(chǔ)。蘇區(qū)土地法對(duì)農(nóng)民土地所有權(quán)的登記、對(duì)傳統(tǒng)租佃關(guān)系的改造、通過賦予土地所有權(quán)和一定年限的免稅鼓勵(lì)民眾墾荒，在抗日民主政權(quán)土地法中得到了延續(xù)。解放區(qū)乃至新中國(guó)建立初期土改制度中的沒收地主土地、農(nóng)村各階層平等的分田權(quán)利、以鄉(xiāng)為單位男女老幼按人口平均分田、賦予分田農(nóng)民土地所有權(quán)，都直接源自蘇區(qū)法律經(jīng)驗(yàn)。蘇區(qū)土地立法是一項(xiàng)偉大的探索，具有開創(chuàng)性貢獻(xiàn)。
〔作者：陳和平系南昌大學(xué)法學(xué)院副教授，中央蘇區(qū)法制研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)。本文系江西省法學(xué)會(huì)“習(xí)近平法治思想理論與實(shí)踐課題”《中國(guó)共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的土地立法溯源及演變研究》（24FZ02）研究成果〕
