民用無(wú)人駕駛航空器在低空經(jīng)濟(jì)中的應(yīng)用場(chǎng)景非常廣泛，主要包括監(jiān)測(cè)、通信和成像等通用航空領(lǐng)域。典型的監(jiān)測(cè)任務(wù)包括邊境和海上巡邏、搜救、漁業(yè)保護(hù)、森林火災(zāi)探測(cè)、自然災(zāi)害監(jiān)測(cè)、污染測(cè)量、道路交通監(jiān)視、電力和管道檢查以及地球觀測(cè)。一些民用無(wú)人駕駛航空器能夠在空中持續(xù)飛行數(shù)周甚至數(shù)月，也適合作為通信中繼。還有一些民用無(wú)人駕駛航空器已經(jīng)被用于商業(yè)成像目的，如航空攝影和航拍視頻。
隨著民用無(wú)人駕駛航空器技術(shù)和性能的發(fā)展，其應(yīng)用場(chǎng)景進(jìn)一步擴(kuò)大。國(guó)內(nèi)多個(gè)城市已開(kāi)展民用無(wú)人駕駛航空器物流配送試點(diǎn)，以深圳為例，2024年已實(shí)現(xiàn)無(wú)人機(jī)載貨飛行77.6萬(wàn)架次，并開(kāi)始規(guī)劃跨境飛行、城際飛行、聯(lián)程接駁、市內(nèi)通勤等空中載人業(yè)務(wù)。隨著民用無(wú)人駕駛航空器越來(lái)越多地承擔(dān)與有人駕駛航空器同樣的功能，逐漸進(jìn)入公共航空運(yùn)輸領(lǐng)域，在民用航空法的修訂過(guò)程中，需要首先明確以下兩個(gè)重要問(wèn)題：民用無(wú)人駕駛航空器能否適用現(xiàn)行民用航空法律制度？現(xiàn)行公共航空運(yùn)輸法律制度能否調(diào)整民用無(wú)人駕駛航空器？
民用無(wú)人駕駛航空器適用民用航空法律制度
民用無(wú)人駕駛航空器能否適用民用航空法律制度，取決于此類(lèi)航空器能否被涵蓋在民用航空器的范疇內(nèi)。對(duì)此問(wèn)題，可以從國(guó)內(nèi)法和國(guó)際法維度進(jìn)行回應(yīng)。
從國(guó)內(nèi)法維度，民用無(wú)人駕駛航空器應(yīng)屬于民用航空法調(diào)整的范疇。民用航空法第5條從功能的角度，將用于執(zhí)行軍事、海關(guān)、警察飛行任務(wù)外的航空器均認(rèn)定為民用航空器。《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第2條將無(wú)人駕駛航空器定義為沒(méi)有機(jī)載駕駛員、自備動(dòng)力系統(tǒng)的航空器。由此，民用無(wú)人駕駛航空器可以被認(rèn)定為民用航空法意義上的民用航空器。
雖然民用航空法第214條規(guī)定，“國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定”，將無(wú)人駕駛航空器的管理排除在民用航空法調(diào)整范圍之外。但國(guó)務(wù)院、中央軍委制定的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》第58條規(guī)定，無(wú)人駕駛航空器飛行以及有關(guān)活動(dòng)，本條例沒(méi)有規(guī)定的，可以援用民用航空法。筆者認(rèn)為，這種互相援用的實(shí)際效果應(yīng)是無(wú)人駕駛航空器的管理適用獨(dú)立的規(guī)則，但其民事用途則應(yīng)回歸民用航空法本身。
實(shí)踐中，部門(mén)規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章針對(duì)無(wú)人駕駛航空器的稱(chēng)謂交替使用無(wú)人駕駛航空器和無(wú)人機(jī)這兩個(gè)術(shù)語(yǔ)，但都將自身的調(diào)整范圍限制在民事領(lǐng)域，并主要針對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器的管理問(wèn)題。比如《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》規(guī)定，“民用無(wú)人機(jī)是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，并從事非軍事、警察和海關(guān)飛行任務(wù)的航空器。”《深圳市民用微輕型無(wú)人機(jī)管理暫行辦法》規(guī)定，“本辦法所稱(chēng)民用無(wú)人機(jī)，是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操縱、自備飛行控制系統(tǒng)，除用于執(zhí)行軍事、警務(wù)、海關(guān)執(zhí)法飛行任務(wù)外的航空器”。筆者認(rèn)為，基于我國(guó)目前關(guān)于無(wú)人駕駛航空器的規(guī)范體系，應(yīng)將民用無(wú)人駕駛航空器理解為一種特殊的民用航空器，針對(duì)其管理方面制定專(zhuān)門(mén)規(guī)定。而對(duì)于民用無(wú)人駕駛航空器其他方面，則應(yīng)回歸民用航空法的規(guī)定。
從國(guó)際法層面，調(diào)整民用航空的聯(lián)合國(guó)專(zhuān)門(mén)機(jī)構(gòu)——國(guó)際民用航空組織通過(guò)國(guó)際條約規(guī)定將民用無(wú)人駕駛航空器納入到現(xiàn)行國(guó)際民用航空法體系。根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》附件2《空中規(guī)則》，遙控駕駛航空器是指一架由遙控站操縱的無(wú)人駕駛航空器?？梢哉J(rèn)為，《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》調(diào)整的無(wú)人駕駛航空器約等同于國(guó)際民用航空組織用語(yǔ)中的遙控駕駛航空器。
國(guó)際民用航空組織法律委員會(huì)第36屆會(huì)議期間，其法律事務(wù)和對(duì)外關(guān)系局提交《與遙控駕駛航空器相關(guān)的法律問(wèn)題（責(zé)任）》，提出《國(guó)際民用航空公約》有關(guān)航空器的條款同樣適用于從事國(guó)際空中航行的遙控駕駛航空器。在國(guó)際民用航空組織的法律專(zhuān)家看來(lái)，《國(guó)際民用航空公約》應(yīng)適用于遙控駕駛航空器，需要根據(jù)遙控駕駛航空器本身的特殊性，適當(dāng)調(diào)整《國(guó)際民用航空公約》部分條款的適用方式，并制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)遙控駕駛航空器的標(biāo)準(zhǔn)和建議措施。
綜上所述，不管是國(guó)內(nèi)法層面還是國(guó)際法層面，民用無(wú)人駕駛航空器都應(yīng)被涵蓋在民用航空器中，進(jìn)而由民用航空法律制度調(diào)整。針對(duì)無(wú)人駕駛航空器從事民事用途時(shí)存在的特殊問(wèn)題，可以調(diào)整現(xiàn)行規(guī)范或單獨(dú)立法。
民用無(wú)人駕駛航空器 適用公共航空運(yùn)輸法律制度
從事貨物運(yùn)輸?shù)拿裼脽o(wú)人駕駛航空器適用公共航空運(yùn)輸法律制度存在部分爭(zhēng)議，但調(diào)整從事旅客運(yùn)輸?shù)拿裼脽o(wú)人駕駛航空器并無(wú)問(wèn)題。原因在于有人駕駛航空器或民用無(wú)人駕駛航空器在進(jìn)行旅客運(yùn)輸時(shí)，都使得旅客與承運(yùn)人之間產(chǎn)生相應(yīng)法律關(guān)系。當(dāng)旅客出現(xiàn)人身傷亡時(shí)，由公共航空運(yùn)輸法律制度統(tǒng)一調(diào)整有人駕駛航空器和民用無(wú)人駕駛航空器履行的旅客運(yùn)輸并無(wú)法律適用方面的歧義。
在履行貨物運(yùn)輸時(shí)，有人駕駛航空器使得作為商事主體的承運(yùn)人、托運(yùn)人和收貨人三方之間產(chǎn)生法律關(guān)系；而民用無(wú)人駕駛航空器使得作為最終用戶(hù)的消費(fèi)者與終端服務(wù)商或商品提供商雙方之間產(chǎn)生法律關(guān)系。這種法律關(guān)系主體的不同，使得航空貨運(yùn)法律制度適用于民用無(wú)人駕駛航空器履行的貨物運(yùn)輸至少有以下三方面需要調(diào)整：
第一，應(yīng)取消出具航空貨運(yùn)單的要求。根據(jù)民用航空法第114條規(guī)定，應(yīng)由托運(yùn)人填寫(xiě)三份航空貨運(yùn)單，分別交承運(yùn)人、收貨人和托運(yùn)人。然而，民用無(wú)人駕駛航空器履行貨物運(yùn)輸時(shí)僅涉及兩方主體，前述要求顯然并不適配。出具航空貨運(yùn)單，主要是為了行使處置權(quán)和交付貨物。在民用無(wú)人駕駛航空器履行貨物運(yùn)輸時(shí)，其本身就是向最終用戶(hù)交付貨物，前述交付航空貨運(yùn)單的功能在此種情況下無(wú)實(shí)質(zhì)意義。
2025年2月，《民用航空法（修訂草案）》征求意見(jiàn)刪除了現(xiàn)行民用航空法第116條，承運(yùn)人同意未經(jīng)填具航空貨運(yùn)單而載運(yùn)貨物的，無(wú)權(quán)運(yùn)用責(zé)任限額的規(guī)定?！睹裼煤娇辗ǎㄐ抻啿莅福返?18條增加了貨物運(yùn)輸應(yīng)出具航空貨運(yùn)單的要求，但也明確航空貨運(yùn)單未出具或不符合要求或遺失的都不影響運(yùn)輸合同的存在或有效。考慮到民用無(wú)人駕駛航空器從事貨物運(yùn)輸時(shí)，航空貨運(yùn)單功能不明顯，基于《民用航空法（修訂草案）》的規(guī)定，筆者建議不對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器載貨時(shí)出具航空貨運(yùn)單做硬性要求。由航空運(yùn)輸合同調(diào)整消費(fèi)者與終端服務(wù)商或商品提供商之間的法律關(guān)系，將極大便利民用無(wú)人駕駛航空器從事貨物運(yùn)輸。
第二，應(yīng)加入民用無(wú)人駕駛航空器指揮控制鏈路被非法干擾，承運(yùn)人免責(zé)的事由。民用航空法第125條第4款規(guī)定了貨物運(yùn)輸承運(yùn)人的免責(zé)事由，即“貨物本身的自然屬性、質(zhì)量或者缺陷；承運(yùn)人或者其受雇人、代理人以外的人包裝貨物的，貨物包裝不良；戰(zhàn)爭(zhēng)或者武裝沖突；政府有關(guān)部門(mén)實(shí)施的與貨物入境、出境或者過(guò)境有關(guān)的行為”?！睹裼煤娇辗ǎㄐ抻啿莅福凡⑽醋兏笆鲆?guī)定的實(shí)質(zhì)內(nèi)容。前述免責(zé)事由是以有人駕駛航空器為出發(fā)點(diǎn)，并不完全適配民用無(wú)人駕駛航空器從事的貨物運(yùn)輸，特別是第三項(xiàng)和第四項(xiàng)免責(zé)事由。民用無(wú)人駕駛航空器在運(yùn)行中，需要操控人員通過(guò)指揮控制鏈路遙控駕駛，如果被其他人非法干擾指揮控制鏈路，進(jìn)而影響民用無(wú)人駕駛航空器飛行，應(yīng)明確承運(yùn)人免責(zé)。
第三，應(yīng)針對(duì)遲延本身規(guī)定承運(yùn)人承擔(dān)責(zé)任。民用航空法第126條僅規(guī)定承運(yùn)人承擔(dān)貨物在航空運(yùn)輸中因延誤造成的損失，《民用航空法（修訂草案）》未對(duì)該條作實(shí)質(zhì)性修改。民用無(wú)人駕駛航空器載運(yùn)貨物的重要優(yōu)勢(shì)在于快速送達(dá)終端客戶(hù)。因此，僅賠償遲延導(dǎo)致的損失，降低了民用無(wú)人駕駛航空器載運(yùn)貨物運(yùn)輸?shù)奈?。特別是承運(yùn)人對(duì)于運(yùn)送時(shí)間有專(zhuān)門(mén)承諾的情況下，應(yīng)考慮將遲延本身作為損害賠償?shù)氖掠伞?/span>
隨著民用無(wú)人駕駛航空器從事公共航空運(yùn)輸能力的不斷提升，民用航空法律制度與之不適配的問(wèn)題，必然影響民用無(wú)人駕駛航空器的有序發(fā)展。2020年，國(guó)際民用航空組織秘書(shū)處成立無(wú)人駕駛航空器相關(guān)法律問(wèn)題研究組。隨著民用無(wú)人駕駛航空器越來(lái)越多地承擔(dān)與有人駕駛航空器同樣的功能，國(guó)際民用航空組織也意識(shí)到現(xiàn)行航空法律制度必然面臨調(diào)整，需要盡早著手研究。在民用航空法律制度能夠調(diào)整民用無(wú)人駕駛航空器的前提下，可行的方案是在民用航空法的修改過(guò)程中，制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器從事貨物運(yùn)輸?shù)臈l款。在國(guó)際層面，應(yīng)推動(dòng)制定針對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器的國(guó)際航空貨物運(yùn)輸規(guī)則，能夠針對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器從事貨物運(yùn)輸?shù)奶厥鈫?wèn)題，制定針對(duì)性的規(guī)則。
〔作者張絲路 系西北政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院講師。本文系陜西省教育廳科學(xué)研究計(jì)劃項(xiàng)目“涉外法治視域中國(guó)際貨物運(yùn)輸爭(zhēng)議解決機(jī)制研究”（項(xiàng)目編號(hào)：23JY076）的階段性成果〕
