作者：蔡立東（吉林大學(xué)常務(wù)副校長、教授，中國法學(xué)會(huì)副會(huì)長）
“全面深化改革”和“全面依法治國”是“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局的重要組成部分。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，“在法治下推進(jìn)改革，在改革中完善法治”。這深刻闡釋了改革和法治的辯證關(guān)系，構(gòu)成了推動(dòng)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要遵循。
堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一
黨的十一屆三中全會(huì)揭開了新時(shí)期改革開放的大幕，也開啟了社會(huì)主義法治建設(shè)的新篇章。40多年來，我們靠改革逐步?jīng)_破計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制束縛，走上了中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展道路，創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的奇跡；靠法治逐步?jīng)_破了人治治理方式的窠臼，走上了中國特色社會(huì)主義法治道路，創(chuàng)造了社會(huì)大局長期穩(wěn)定的奇跡。
新時(shí)代全面深化改革和全面依法治國的偉大實(shí)踐，以全新的方式展現(xiàn)了改革和法治緊密相連的內(nèi)在關(guān)系。黨的十八屆三中、四中全會(huì)分別以全面深化改革、全面推進(jìn)依法治國為主題并作出決定，將協(xié)調(diào)推進(jìn)“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局在時(shí)間軸上次第展開。全面深化改革、全面依法治國共同推動(dòng)新時(shí)代全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家的事業(yè)滾滾向前。黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》（以下簡稱《決定》）強(qiáng)調(diào)，“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”，“在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化”，并將堅(jiān)持全面依法治國作為進(jìn)一步全面深化改革的重大原則，將“推動(dòng)中國特色社會(huì)主義法治體系更加完善，社會(huì)主義法治國家建設(shè)達(dá)到更高水平”納入進(jìn)一步全面深化改革總目標(biāo)，進(jìn)一步豐富發(fā)展了習(xí)近平法治思想，充分彰顯了新時(shí)代在法治軌道上深化改革的鮮明導(dǎo)向。
堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革
首先，法治為改革確立了方向，鋪設(shè)了軌道。法治不僅為改革設(shè)定了明確的邊界和底線，而且為改革鋪設(shè)了軌道，保障改革得以順暢展開。正是《憲法》及其統(tǒng)領(lǐng)的中國特色社會(huì)主義法律體系確立了保護(hù)產(chǎn)權(quán)、主體平等、公平競(jìng)爭等發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的基本原則，并圍繞這些原則建構(gòu)了以《民法典》為代表的支撐社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的法律制度，保障了經(jīng)濟(jì)體制改革始終沿著構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的正確軌道不斷走向深入。
其次，法治激發(fā)了改革動(dòng)力，確立了改革定力。中國特色社會(huì)主義法治把促進(jìn)社會(huì)公平正義、增進(jìn)人民福祉作為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，尊重人民主體地位和首創(chuàng)精神，不斷增強(qiáng)人民群眾的獲得感、幸福感、安全感。以此為前提，法治為改革提供了穩(wěn)定、可預(yù)期的制度環(huán)境，法律的權(quán)威性和穩(wěn)定性使得改革參與者能夠明確自己的權(quán)利和義務(wù)，成為“改革為了人民、改革依靠人民、改革成果由人民共享”的穩(wěn)定制度保障。有了法治保障，才能增強(qiáng)人民對(duì)改革的信心，激發(fā)全社會(huì)投身改革的內(nèi)生動(dòng)力和創(chuàng)新活力。
最后，法治穩(wěn)固改革成果，推動(dòng)改革行穩(wěn)致遠(yuǎn)。法治不僅具有形式理性，更具有價(jià)值理性，內(nèi)含著對(duì)人權(quán)保護(hù)、權(quán)利平等、程序正義、公平公正等核心價(jià)值的捍衛(wèi)和追求。通過法律的形式固定下來的改革成果，體現(xiàn)了人民對(duì)改革的高度認(rèn)同和自覺擁護(hù)，具有了權(quán)威性和穩(wěn)定性。黨的十八大以來，通過深化農(nóng)地制度改革，塑造了歸屬清晰、權(quán)能完整、流轉(zhuǎn)順暢、保護(hù)嚴(yán)格的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度。順應(yīng)農(nóng)民保留土地承包權(quán)、流轉(zhuǎn)土地經(jīng)營權(quán)的意愿，將土地承包經(jīng)營權(quán)分為承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)，實(shí)行所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)分置并行。此后，修改后的《農(nóng)村土地承包法》以及《民法典》均吸納了農(nóng)地“三權(quán)分置”制度，明文設(shè)立了土地經(jīng)營權(quán)。以《民法典》為基礎(chǔ)，以《農(nóng)村土地承包法》《土地管理法》為主體，清晰嚴(yán)密的農(nóng)地使用權(quán)體系得以確立，將農(nóng)地制度改革成果固定為法律制度。
新征程上，在法治下推進(jìn)改革，重點(diǎn)是做到改革決策和立法決策相統(tǒng)一、相銜接。在研究改革方案和改革措施時(shí)，要同步考慮改革涉及的立法問題，及時(shí)提出立法需求和立法建議，回應(yīng)改革發(fā)展需要，實(shí)現(xiàn)重大改革于法有據(jù)。一是實(shí)踐條件還不成熟、需要先行先試的，按照法定程序獲得授權(quán)。改革既非“法外之地”，更非“法律禁地”，既不允許隨意突破法律紅線，搞所謂“良性違法改革”，也不允許簡單以現(xiàn)行法律法規(guī)沒有依據(jù)為由，遲滯改革或否定改革，而要按照立法程序作出授權(quán)。比如，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點(diǎn)等重大改革，都是由全國人大常委會(huì)授權(quán)，暫時(shí)停止或者調(diào)整某些法律條款的實(shí)施，允許試點(diǎn)地區(qū)先行先試，形成能復(fù)制、可推廣的成功經(jīng)驗(yàn)和有效制度后再修改法律。二是現(xiàn)有法律不適應(yīng)改革要求的，要及時(shí)推動(dòng)相關(guān)法律的修改和廢止，防止一些過時(shí)的法律條款成為改革的“絆馬索”。黨的十八大以來，為掃清改革的法律障礙，我國法律法規(guī)修改和廢止的進(jìn)程大大加快，不少是“打包”修改、“一攬子”修改。對(duì)于與改革不相適應(yīng)、不銜接的條款，按法定程序修改或者廢止。比如，為貫徹實(shí)施新修訂的《行政處罰法》，優(yōu)化法治化營商環(huán)境，國務(wù)院于2023年7月發(fā)布第764號(hào)國務(wù)院令，對(duì)《國際海運(yùn)條例》等14部行政法規(guī)的部分條款予以修改，廢止《產(chǎn)品質(zhì)量監(jiān)督試行辦法》等法規(guī)。三是實(shí)踐證明行之有效的，要及時(shí)上升為法律，以立法形式確認(rèn)和鞏固改革成果，推動(dòng)法律制度不斷完善。比如，2018年制定的《監(jiān)察法》，以法律形式把黨的十八大以來國家監(jiān)察體制改革的新理念新舉措新經(jīng)驗(yàn)固定下來，創(chuàng)新完善了國家監(jiān)察法律制度。
以改革為動(dòng)力完善法治
習(xí)近平總書記指出：“要堅(jiān)持改革和法治相統(tǒng)一，以改革之力完善法治，進(jìn)一步深化法治領(lǐng)域改革，不斷完善中國特色社會(huì)主義法治體系?！备母锸峭苿?dòng)法律更新和完善的動(dòng)力，改革進(jìn)程中暴露出現(xiàn)有法律體系中的不足、缺陷和漏洞，必將推動(dòng)法律的立改廢釋纂等工作。改革也將激發(fā)法治創(chuàng)新，改革試點(diǎn)的成功經(jīng)驗(yàn)為法治建設(shè)提供了智慧之源，推動(dòng)法治體系不斷完善。以改革為動(dòng)力完善法治，貫穿其中的則是破與立的辯證方法、“兩手并用”的改革方法論，目標(biāo)是完善中國特色社會(huì)主義法治體系。
黨的十八大以來，我國全面依法治國和社會(huì)主義法治體系建設(shè)取得歷史性成就。在此基礎(chǔ)上，黨中央堅(jiān)持問題導(dǎo)向，作出全面部署，在更高起點(diǎn)、更高水平上繼續(xù)完善中國特色社會(huì)主義法治體系，統(tǒng)籌推進(jìn)法治規(guī)范體系、法治實(shí)施體系、法治監(jiān)督體系、法治保障體系、黨內(nèi)法規(guī)體系建設(shè)，并著重部署了完善法治社會(huì)和涉外法治建設(shè)的體制機(jī)制。
一是深化立法領(lǐng)域改革，以建立更加完備的法律規(guī)范體系?！胺墒侵螄仄?，良法是善治之前提?！绷⒎ㄊ菍?shí)現(xiàn)由“破”到“立”的關(guān)鍵步驟?！稕Q定》旨在完善以憲法為核心的中國特色社會(huì)主義法律體系，提出要建立憲法實(shí)施情況報(bào)告制度，完善合憲性審查、備案審查制度。在具體立法方面，《決定》提出要加強(qiáng)重點(diǎn)領(lǐng)域、新興領(lǐng)域、涉外領(lǐng)域立法，探索區(qū)域協(xié)同立法。在最近的立法實(shí)踐中，《民營經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》草案已提交二審，“生態(tài)環(huán)境法典”的編纂工作已啟動(dòng)，“個(gè)人破產(chǎn)制度”已在地方先行試點(diǎn)。此外，完善勞動(dòng)者權(quán)益保障制度的立法工作也在穩(wěn)步推進(jìn)，十四屆全國人大三次會(huì)議的政府工作報(bào)告（以下簡稱“政府工作報(bào)告”）提出，加強(qiáng)靈活就業(yè)和新就業(yè)形態(tài)勞動(dòng)者權(quán)益保障。
二是深入推進(jìn)依法行政，健全高效的法治實(shí)施體系?！胺傻纳υ谟趯?shí)施”，根據(jù)建設(shè)法治政府的原則宗旨，《決定》在推進(jìn)服務(wù)型政府、政府立法審查、深化行政執(zhí)法體制改革、完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制、完善覆蓋全國的一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度、健全行政復(fù)議機(jī)制等方面提出一系列要求。要踐行法治精神，深入推進(jìn)依法行政，改進(jìn)執(zhí)法方式，有效糾正執(zhí)法領(lǐng)域的“小過重罰”“遠(yuǎn)洋捕撈”“逐利性執(zhí)法”等現(xiàn)象。對(duì)此，政府工作報(bào)告提出，開展規(guī)范涉企執(zhí)法專項(xiàng)行動(dòng)，集中整治亂收費(fèi)、亂罰款、亂檢查、亂查封，堅(jiān)決防止違規(guī)異地執(zhí)法和趨利性執(zhí)法。
三是健全公正執(zhí)法司法體制機(jī)制，強(qiáng)化法治監(jiān)督體系。嚴(yán)密的監(jiān)督是實(shí)現(xiàn)公正的保障，也是法治體系建設(shè)的必要環(huán)節(jié)?！稕Q定》對(duì)涉及法治監(jiān)督的諸種權(quán)力之關(guān)系、權(quán)力的運(yùn)行和監(jiān)督機(jī)制、人權(quán)執(zhí)法司法保障、審判權(quán)和執(zhí)行權(quán)分離改革、司法公開等各方面都作了明確規(guī)定，監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、檢察權(quán)、審判權(quán)、執(zhí)行權(quán)要相互配合、相互制約，確保執(zhí)法司法各環(huán)節(jié)全過程都受到監(jiān)督。近年來，司法領(lǐng)域的一系列改革措施，如“同責(zé)同罪同罰”“完善懲罰性損害賠償制度”“產(chǎn)權(quán)司法保護(hù)”“糾正涉企冤錯(cuò)案件機(jī)制”等，都在一定程度上體現(xiàn)了上述改革要求。2022年5月，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、司法部聯(lián)合發(fā)布了《關(guān)于未成年人犯罪記錄封存的實(shí)施辦法》，對(duì)封存主體及程序、查詢主體及申請(qǐng)條件等作出了具體規(guī)定。在此基礎(chǔ)上，《決定》提出要“建立輕微犯罪記錄封存制度”，從而有效保障輕微犯罪者及其親屬的就業(yè)、升學(xué)等各項(xiàng)權(quán)利。
四是筑牢法治中國建設(shè)的堅(jiān)實(shí)后盾，加快形成有力的法治保障體系。適應(yīng)全面依法治國的新形勢(shì)、新要求，加強(qiáng)政治、組織、隊(duì)伍、人才、科技、信息等保障。特別是要善于運(yùn)用互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等新技術(shù)新模式，實(shí)現(xiàn)信息化與法治化的深度融合，通過信息化推動(dòng)法治化，建設(shè)數(shù)字法治中國。要“改進(jìn)法治宣傳教育，完善以實(shí)踐為導(dǎo)向的法學(xué)院校教育培養(yǎng)機(jī)制”，建立推進(jìn)法治人才培養(yǎng)的工作機(jī)制。
五是推進(jìn)法治社會(huì)建設(shè)機(jī)制，加強(qiáng)涉外法治建設(shè)。完善法治社會(huì)是法治建設(shè)的重要組成部分，能為推進(jìn)法治國家、法治政府建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的社會(huì)根基。《決定》提出，要“深化律師制度、公證體制、仲裁制度、調(diào)解制度、司法鑒定管理體制改革”，“加強(qiáng)和改進(jìn)未成年人權(quán)益保護(hù)，強(qiáng)化未成年人犯罪預(yù)防和治理”。涉外法治是法治體系建設(shè)的重要方面，涉及法治體系的各個(gè)方面?！稕Q定》提出，要一體推進(jìn)涉外立法、執(zhí)法、司法、守法和法律服務(wù)，完善涉外法律規(guī)范體系和法治實(shí)施體系，積極參與國際規(guī)則制定。
六是完善黨內(nèi)法規(guī)，增強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和執(zhí)行力。在完善黨內(nèi)法規(guī)體系的同時(shí)，還要健全黨內(nèi)法規(guī)同國家法律法規(guī)銜接協(xié)調(diào)機(jī)制。比如，在當(dāng)前基層治理中，存在職責(zé)邊界不清、權(quán)責(zé)不一致、責(zé)能不匹配等現(xiàn)象，導(dǎo)致基層負(fù)擔(dān)過重。為明確基層治理的權(quán)責(zé)劃分，《整治形式主義為基層減負(fù)若干規(guī)定》明確提出，要規(guī)范明晰基層權(quán)責(zé)，建立健全職責(zé)清單。
在全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家新征程上，我們必須始終對(duì)標(biāo)中國式現(xiàn)代化，堅(jiān)持在法治下推進(jìn)改革、在改革中完善法治，更好發(fā)揮改革和法治兩翼齊飛、雙輪驅(qū)動(dòng)的作用，著力實(shí)現(xiàn)全面深化改革與全面依法治國的深度融合，為強(qiáng)國建設(shè)、民族復(fù)興提供勢(shì)不可當(dāng)?shù)陌蹴缌α俊?/p>
