核心提示:古樹(shù)名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和可喜成績(jī)。但古樹(shù)名木保護(hù)工作仍存在一些亟待解決的體制機(jī)制問(wèn)題。在此背景下，國(guó)務(wù)院頒布《古樹(shù)名木保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2025年3月15日起施行。
以法治力量守護(hù)“綠色國(guó)寶”
古人云，“名園易得，古樹(shù)難求”。散布山水間的古樹(shù)名木，以年輪為光陰作證，被稱作“綠色國(guó)寶”“有生命的文物”。
古樹(shù)名木是記錄自然生態(tài)變遷的“活化石”。黨的十八大以來(lái)，在習(xí)近平生態(tài)文明思想指引下，我國(guó)古樹(shù)名木保護(hù)工作取得了長(zhǎng)足進(jìn)步和可喜成績(jī)。但古樹(shù)名木保護(hù)工作仍存在一些亟待解決的體制機(jī)制問(wèn)題。在此背景下，國(guó)務(wù)院頒布《古樹(shù)名木保護(hù)條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》），自2025年3月15日起施行。這是我國(guó)首次以行政法規(guī)形式，明確古樹(shù)名木保護(hù)管理工作應(yīng)遵守的行為規(guī)范，填補(bǔ)了古樹(shù)名木保護(hù)領(lǐng)域國(guó)家層面的法規(guī)空白。古樹(shù)名木迎來(lái)了法治保護(hù)的春天。
《條例》在古樹(shù)名木法治保護(hù)方面，作了哪些規(guī)定？實(shí)施過(guò)程中，有哪些值得注意的地方？近日，民主與法制社記者就此采訪了北京林業(yè)大學(xué)生態(tài)文明研究院副院長(zhǎng)、生態(tài)法研究中心主任、法學(xué)教授楊朝霞，中南林業(yè)科技大學(xué)法學(xué)院教授、湖南省生態(tài)安全檢查理論研究中心研究員胡瀟瀟。
古樹(shù)名木分級(jí)分類(lèi)科學(xué)施策
《條例》出臺(tái)前，2000年9月實(shí)施的《城市古樹(shù)名木保護(hù)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》）對(duì)我國(guó)城市古樹(shù)名木保護(hù)管理工作發(fā)揮了積極作用，但《辦法》效力層級(jí)較低、適用范圍存在局限性。
第二次全國(guó)古樹(shù)名木資源普查結(jié)果顯示，我國(guó)普查范圍內(nèi)的古樹(shù)名木共508.19萬(wàn)株，約95%分布在鄉(xiāng)村。楊朝霞表示：“相較《辦法》及其他現(xiàn)行古樹(shù)名木相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件，《條例》不僅擴(kuò)大了適用范圍，還增加了保護(hù)等級(jí)。《辦法》僅適用于城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)和風(fēng)景名勝區(qū)的古樹(shù)名木保護(hù)管理，《條例》則將鄉(xiāng)村等其他偏遠(yuǎn)地方的古樹(shù)名木納入保護(hù)，填補(bǔ)了鄉(xiāng)村古樹(shù)名木保護(hù)的立法空白。此外，《辦法》僅將古樹(shù)名木分為一級(jí)和二級(jí)，《條例》則對(duì)古樹(shù)實(shí)行三級(jí)保護(hù)、對(duì)名木均實(shí)行一級(jí)保護(hù)?！?
“一直以來(lái)，古樹(shù)名木分類(lèi)認(rèn)定的主要爭(zhēng)議集中在標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一和范圍模糊。如，人工培育的樹(shù)木是否應(yīng)納入保護(hù)范圍存在爭(zhēng)議?！焙鸀t瀟表示，《條例》明確古樹(shù)不包括人工培育、以生產(chǎn)木材為主要目的的商品林中的樹(shù)木，主要是突出古樹(shù)名木的歷史、文化和生態(tài)價(jià)值，避免保護(hù)資源過(guò)度分散，實(shí)現(xiàn)保護(hù)與利用的平衡。楊朝霞也關(guān)注到了該問(wèn)題。他認(rèn)為，《條例》引入功能管制、目標(biāo)導(dǎo)向的思維，不以保護(hù)古樹(shù)名木為由“一刀切”，充分發(fā)揮人工商品林的經(jīng)濟(jì)效益，切實(shí)維護(hù)林業(yè)從業(yè)者的合法權(quán)益。
過(guò)去，分級(jí)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一、不靈活等問(wèn)題，一直是古樹(shù)名木分級(jí)保護(hù)的痛點(diǎn)難點(diǎn)?！稐l例》對(duì)古樹(shù)按照樹(shù)齡實(shí)行分級(jí)保護(hù)，對(duì)樹(shù)齡500年以上、300年以上不滿500年、100年以上不滿300年的古樹(shù)，分別實(shí)行一級(jí)、二級(jí)、三級(jí)保護(hù)；對(duì)名木均實(shí)行一級(jí)保護(hù)；考慮到部分城市實(shí)際，允許省級(jí)人民政府根據(jù)實(shí)際情況對(duì)城市古樹(shù)實(shí)行提級(jí)保護(hù)。
“優(yōu)化分級(jí)保護(hù)制度，是《條例》的主要亮點(diǎn)之一。”楊朝霞表示，《條例》突出針對(duì)樹(shù)齡不同、權(quán)屬不同、分布區(qū)域和形式不同的古樹(shù)名木，創(chuàng)新性地提出了靈活保護(hù)、提級(jí)保護(hù)制度。例如，由于不同地區(qū)氣候條件和生態(tài)環(huán)境的差異，樹(shù)木的生長(zhǎng)繁殖狀態(tài)不一，有些地區(qū)300年以上樹(shù)齡的樹(shù)木便已稀缺。《條例》賦予了地方管理部門(mén)提級(jí)保護(hù)的靈活事權(quán)，體現(xiàn)了因地制宜的環(huán)境治理理念。
楊朝霞介紹，古樹(shù)的分級(jí)認(rèn)定長(zhǎng)期以樹(shù)齡為主要指標(biāo)，樹(shù)齡會(huì)伴隨時(shí)間的推移有所變化。對(duì)此，《條例》明確全國(guó)綠化委員會(huì)定期開(kāi)展全國(guó)古樹(shù)名木資源普查；縣級(jí)以上人民政府古樹(shù)名木主管部門(mén)適時(shí)開(kāi)展古樹(shù)名木資源補(bǔ)充調(diào)查，并根據(jù)普查、補(bǔ)充調(diào)查結(jié)果認(rèn)定古樹(shù)名木，確立了古樹(shù)名木動(dòng)態(tài)管理模式，這對(duì)各地統(tǒng)一規(guī)范古樹(shù)名木普查和認(rèn)定程序具有積極指導(dǎo)意義。
古樹(shù)名木管護(hù)責(zé)任落實(shí)落細(xì)
近年來(lái)，全國(guó)不少地區(qū)對(duì)古樹(shù)名木實(shí)施“一樹(shù)一檔”“一樹(shù)一策”的保護(hù)管理模式，重點(diǎn)區(qū)域和具有重要價(jià)值的古樹(shù)名木得到了有效保護(hù)。但部分地區(qū)，一些古樹(shù)仍在遭受“微破壞”“慢破壞”，甚至“保護(hù)性破壞”。
楊朝霞認(rèn)為，古樹(shù)名木日常養(yǎng)護(hù)長(zhǎng)期存在的主要問(wèn)題是“科學(xué)養(yǎng)護(hù)”缺乏明確標(biāo)準(zhǔn)，權(quán)責(zé)缺乏框架性規(guī)定，這導(dǎo)致部分區(qū)域古樹(shù)名木保護(hù)流于形式?！稐l例》第十二條規(guī)定，縣級(jí)人民政府古樹(shù)名木主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)按照有利于加強(qiáng)古樹(shù)名木日常養(yǎng)護(hù)的原則，明確有關(guān)單位、個(gè)人作為日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任人，與其簽訂日常養(yǎng)護(hù)協(xié)議，明確雙方權(quán)利義務(wù)。胡瀟瀟表示，《條例》有效解決了保護(hù)古樹(shù)名木的責(zé)任劃分、養(yǎng)護(hù)標(biāo)準(zhǔn)及執(zhí)行力度等問(wèn)題，為古樹(shù)名木保護(hù)提供了更堅(jiān)實(shí)的制度保障。
以新興技術(shù)賦能古樹(shù)名木保護(hù)至關(guān)重要。古樹(shù)名木也會(huì)面臨“生老病死”。對(duì)此，《條例》明確了縣級(jí)人民政府古樹(shù)名木主管部門(mén)救治復(fù)壯的責(zé)任，實(shí)現(xiàn)日常養(yǎng)護(hù)與專業(yè)救治有機(jī)銜接。楊朝霞建議，應(yīng)當(dāng)按照古樹(shù)名木的生命周期，建立“監(jiān)測(cè)—進(jìn)入—體檢—救護(hù)—退出”機(jī)制，增設(shè)“健康體檢”制度，為后續(xù)專業(yè)養(yǎng)護(hù)奠定信息基礎(chǔ)。同時(shí)，優(yōu)化智慧管理系統(tǒng)，通過(guò)開(kāi)發(fā)上線的“全國(guó)古樹(shù)名木智慧管理系統(tǒng)”，將每一株古樹(shù)名木都落到“圖上”，實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)管理。
“對(duì)于古樹(shù)名木的保護(hù)，不僅要有健全完善的制度，還要有懂得保護(hù)的管理和技術(shù)人才?！睏畛急硎?，《條例》關(guān)于“古樹(shù)名木保護(hù)管理情況，應(yīng)當(dāng)納入領(lǐng)導(dǎo)干部自然資源資產(chǎn)離任審計(jì)”等規(guī)定，是打通古樹(shù)名木保護(hù)“最后一公里”的重要舉措。《條例》還規(guī)定了諸多獎(jiǎng)勵(lì)條款，例如，第六條規(guī)定國(guó)家鼓勵(lì)通過(guò)認(rèn)捐、認(rèn)養(yǎng)等多種形式資助古樹(shù)名木保護(hù)事業(yè)，第十二條規(guī)定，對(duì)在古樹(shù)名木保護(hù)管理工作中作出突出貢獻(xiàn)的單位、個(gè)人按照國(guó)家有關(guān)規(guī)定給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)等；還明確提出，“縣級(jí)人民政府古樹(shù)名木主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對(duì)日常養(yǎng)護(hù)責(zé)任人的技術(shù)指導(dǎo)和培訓(xùn)”。這些規(guī)定有助于提升全社會(huì)對(duì)古樹(shù)名木保護(hù)的參與度，提高相關(guān)責(zé)任人的科學(xué)養(yǎng)護(hù)能力和保護(hù)管理水平。
嚴(yán)厲打擊涉古樹(shù)名木違法犯罪
2600年樹(shù)齡的“古楠木王”被切塊盜走，500年樹(shù)齡的樟木被灌注農(nóng)藥，100多年樹(shù)齡的“金彈子”被鋸斷樹(shù)根……近年來(lái)，非法采伐、毀壞古樹(shù)名木的案件時(shí)有發(fā)生。
對(duì)于違法采伐、移植或損害古樹(shù)名木及其生長(zhǎng)環(huán)境的違法行為，楊朝霞表示，《條例》頒行前，《辦法》以規(guī)定違法行為模式為主，對(duì)于民事賠償責(zé)任、行政處罰責(zé)任的追究需結(jié)合《城市綠化條例》予以適用，而該條例缺乏具體的罰款標(biāo)準(zhǔn)?！稐l例》深入貫徹落實(shí)“用最嚴(yán)格制度最嚴(yán)密法治保護(hù)生態(tài)環(huán)境”理念，不僅對(duì)民事責(zé)任、行政責(zé)任、刑事責(zé)任作了全面規(guī)定，而且普遍采用了“行政處罰+責(zé)令改正”“分類(lèi)處罰，分級(jí)罰款”模式。這扭轉(zhuǎn)了“重處罰，輕修復(fù)”“重行政，輕民事”“重罰則，輕標(biāo)準(zhǔn)”的原有格局，強(qiáng)化了對(duì)違法行為的區(qū)分精度和打擊力度，增強(qiáng)了法律制裁的威懾力和針對(duì)性。
過(guò)去，對(duì)破壞古樹(shù)名木的行為缺乏統(tǒng)一追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致司法實(shí)踐中對(duì)古樹(shù)名木的價(jià)值認(rèn)定存在較大差異。例如，在廣西南寧市高山榕樹(shù)枝被撞斷案中，貨車(chē)撞上“風(fēng)水樹(shù)”，保險(xiǎn)公司認(rèn)定理賠金額為3000元，村民則要求賠償8.8萬(wàn)元。在江西撫州古樟樹(shù)破壞案中，始于三國(guó)時(shí)期的古樟樹(shù)被機(jī)動(dòng)車(chē)撞損，法院最終認(rèn)定賠償26萬(wàn)余元。在全國(guó)首例古樹(shù)名木環(huán)境公益訴訟案中，當(dāng)?shù)劓?zhèn)政府及村委會(huì)偷偷移栽1870棵古棗樹(shù)并導(dǎo)致大面積死亡，鎮(zhèn)政府被判賠償361萬(wàn)元。
楊朝霞介紹，在上述案件中，民眾難以確定其不法行為造成的損失及社會(huì)危害性?！稐l例》第二十六條、第二十七條、第二十八條明確了破壞古樹(shù)名木各類(lèi)違法行為的行政處罰標(biāo)準(zhǔn)，這將在一定程度上規(guī)范裁判尺度不一問(wèn)題。
“《條例》對(duì)破壞古樹(shù)名木的行為統(tǒng)一了追責(zé)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)其法律責(zé)任進(jìn)行全面規(guī)定，形成分層定責(zé)機(jī)制。”胡瀟瀟表示，依照《條例》第二十九條的規(guī)定，民事責(zé)任方面，非法采伐、移植或損害古樹(shù)名木及其生長(zhǎng)環(huán)境，給他人造成人身、財(cái)產(chǎn)等權(quán)益損害的，須依法承擔(dān)民事賠償責(zé)任；行政責(zé)任方面，相關(guān)行為將面臨責(zé)令停止侵害、沒(méi)收違法所得、罰款等處罰，構(gòu)成違反治安管理行為的，依法給予治安管理處罰；刑事責(zé)任方面，構(gòu)成犯罪的，依據(jù)《中華人民共和國(guó)刑法》第三百四十四條的規(guī)定，以危害國(guó)家重點(diǎn)保護(hù)植物罪定罪處罰。
統(tǒng)籌推進(jìn)古樹(shù)名木保護(hù)發(fā)展
古樹(shù)名木具有深厚的歷史文化內(nèi)涵，承載著生態(tài)環(huán)保、經(jīng)濟(jì)發(fā)展等“綠色使命”。為保障古樹(shù)名木文化延綿不息，統(tǒng)籌古樹(shù)名木保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，《條例》明確在不損害古樹(shù)名木及其生長(zhǎng)環(huán)境的前提下，允許合理利用古樹(shù)名木資源開(kāi)展保護(hù)技術(shù)、遺傳育種、生物學(xué)等科學(xué)研究，結(jié)合歷史文化名鎮(zhèn)名村、歷史文化街區(qū)、傳統(tǒng)村落及傳統(tǒng)節(jié)慶、民俗挖掘古樹(shù)名木的歷史文化價(jià)值，允許傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)樹(shù)種權(quán)利人依法開(kāi)展必要的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。同時(shí)，提倡開(kāi)展科普宣教促進(jìn)古樹(shù)名木資源與生態(tài)旅游融合發(fā)展。湖南省永州市雙牌縣以培育桐子坳村古銀杏群旅游模式探索試點(diǎn)“古樹(shù)名木+生態(tài)旅游”，助力鄉(xiāng)村振興和農(nóng)民增收致富，便是古樹(shù)名木保護(hù)、傳承和利用的一個(gè)典型模式。
楊朝霞認(rèn)為，《條例》在全面保護(hù)古樹(shù)名木的基礎(chǔ)上注重文化傳承與合理利用，充分發(fā)揮古樹(shù)名木的多重價(jià)值，踐行生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好“三生共贏”生態(tài)文明理念，實(shí)現(xiàn)了保護(hù)與發(fā)展良性循環(huán)。
胡瀟瀟認(rèn)為，《條例》允許合理挖掘、利用其生態(tài)價(jià)值、歷史文化價(jià)值和經(jīng)濟(jì)價(jià)值，有利于促進(jìn)古樹(shù)名木保護(hù)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的協(xié)調(diào)，推動(dòng)形成保護(hù)與利用良性互動(dòng)的長(zhǎng)效機(jī)制。
