截至目前，我國現(xiàn)行有效的法律有306部，其中，生態(tài)環(huán)境立法多達35部，遠超其他立法。
2022年召開的全國生態(tài)環(huán)保立法座談會透露，我國生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域立法工作取得顯著成效，初步形成了涵蓋山、水、林、田、湖、草、沙等各類自然系統(tǒng)，覆蓋全面、務(wù)實管用、嚴格嚴密的法律制度體系。
雖然有了形成體系的多部生態(tài)環(huán)境法律，編纂生態(tài)環(huán)境法典仍然十分必要。目前我國生態(tài)環(huán)境立法缺乏系統(tǒng)性、整體性、實效性，這一現(xiàn)狀與在法治軌道上促進實現(xiàn)“人與自然和諧共生的現(xiàn)代化”新要求相比還存在不小差距，因此，必須以新的立法理念、立法方式，通過編纂專門的生態(tài)環(huán)境法典來解決問題。
存在“堵點”
1979年，《中華人民共和國環(huán)境保護法（試行）》出臺。以此為標志，我國的生態(tài)環(huán)保立法一直走在“快車道”上。40多年來，我國先后制定了30多部生態(tài)環(huán)境法律，并在民事、刑事、行政、經(jīng)濟和訴訟立法中明確規(guī)定生態(tài)環(huán)境保護的相關(guān)內(nèi)容。與此同時，還有100余件行政法規(guī)、1000余件地方性法規(guī)以及黨內(nèi)法規(guī)近10件?？梢哉f，這些法律法規(guī)已涵蓋生態(tài)環(huán)境保護的各個方面，基本解決了生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域“有法可依”的問題。
但這些法律法規(guī)在實施過程中出現(xiàn)了兩個明顯的“堵點”。
一個“堵點”是由于立法時間跨度大、單行法數(shù)量多，導(dǎo)致矛盾沖突多、重復(fù)率高、類型化不足，適用困難。
比如，我國目前有近十部污染防治立法，大氣、水、固體廢物、噪聲、放射性、土壤等污染防治法的條文與環(huán)境保護法重復(fù)率達30%以上。而污染防治單行法之間，既交叉重疊又矛盾沖突。有的法律已修改多達6次，有的法律20多年未作修改，法律之間的諸多矛盾沖突難以得到統(tǒng)一。此外，一些基本制度在不同的單行法中，適用原則、適用程序、適用條件、處罰主體或處罰形式都不完全一致，導(dǎo)致執(zhí)法和司法困難。
還有一個“堵點”，由于生態(tài)環(huán)境立法在我國的法律體系中分屬不同法律部門，導(dǎo)致不同門類的立法存在從價值目標到制度設(shè)計的“南轅北轍”。
我國已基本建成的中國特色社會主義法律體系由七大法律部門構(gòu)成，生態(tài)環(huán)境立法沒有獨立地位。現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境立法主要分散在行政法和經(jīng)濟法兩個法律部門。在立法原理上，法律體系中的不同法律部門承擔(dān)著國家治理的不同使命，其立法目的、基本原則、核心制度存在差異是正?，F(xiàn)象。但這對生態(tài)環(huán)境立法需要遵循的生態(tài)規(guī)律，體現(xiàn)污染防治與自然生態(tài)保護的整體性、系統(tǒng)性十分不利。實踐中，污染防治類立法草案多由生態(tài)環(huán)境管理部門提出，資源和生態(tài)保護類立法草案多由自然資源管理部門提出。各部門根據(jù)自己的職責(zé)擬定立法目的、設(shè)計法律制度，提請人大常委會審議后，立法機關(guān)再根據(jù)各方審議意見進行修改。由此導(dǎo)致行政機關(guān)職責(zé)法律化后的“依法打架”、司法機關(guān)裁判案件“準繩”不夠等問題不時出現(xiàn)。
現(xiàn)實需要
黨的十八大以來，黨中央將生態(tài)文明建設(shè)作為關(guān)系中華民族永續(xù)發(fā)展的根本大計進行系統(tǒng)謀劃。但應(yīng)當看到，當前我國生態(tài)環(huán)境保護結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢性壓力尚未根本緩解，全面深化生態(tài)文明體制改革的任務(wù)依然繁重。
“良法”是“善治”的基礎(chǔ)，體系健全的生態(tài)環(huán)境立法是推進生態(tài)文明建設(shè)在法治軌道上運行的重要前提。
當前，我國經(jīng)濟社會發(fā)展已進入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展新階段，迫切需要從促進“生產(chǎn)發(fā)展、生活富裕、生態(tài)良好”協(xié)同高效的角度，解決分部門立法的問題，統(tǒng)一立法目標、立法原則、立法方式、立法尺度。與此同時，實現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和治理能力現(xiàn)代化，也需要以系統(tǒng)觀念建構(gòu)“協(xié)同推進減污降碳擴綠增長”的生態(tài)環(huán)境立法體系，為促進形成“風(fēng)險嚴控—源頭嚴防—過程嚴管—后果嚴懲”的生態(tài)環(huán)境治理格局提供完備方案。
近年來，我國先后出臺《生態(tài)文明體制改革總體方案》《關(guān)于全面推進美麗中國建設(shè)的意見》等文件，推進生態(tài)文明體制改革，積累了成功經(jīng)驗的同時也遇到了一些法律實施問題，迫切需要進行認真總結(jié)，以體系化立法方式解決立法嚴重滯后于體制改革、法律制度碎片化等問題，為建構(gòu)“黨委領(lǐng)導(dǎo)—政府主導(dǎo)—企業(yè)主責(zé)—公眾參與—司法保障”的現(xiàn)代環(huán)境治理體系提供“良法”軌道。
編纂生態(tài)環(huán)境法典還有一個必要性在于，繼續(xù)發(fā)揮負責(zé)任大國作用，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)，需要統(tǒng)籌國內(nèi)法治與涉外法治，系統(tǒng)謀劃“共建地球綠色家園”的中國方案。在世界百年未有之大變局中，全球環(huán)境治理體系也遭遇著前所未有的挑戰(zhàn)。迫切需要以系統(tǒng)性思維追求建設(shè)中國圖景中的法治中國與世界圖景中的法治中國，充分發(fā)揮涉外法治溝通國內(nèi)法治與國際法治的重要橋梁紐帶作用，以法治方式更好維護國家和人民的生態(tài)環(huán)境利益，共謀全球生態(tài)文明建設(shè)。
必然選擇
從世界范圍看，環(huán)境法的體系化是各國立法的共同追求，并非中國所特有。
總體上看，世界各國推進生態(tài)環(huán)境立法體系化的模式大概有兩種。一種是以基本法整合多部單行法，幾部基本法并列的“基本法+”模式。優(yōu)點是不用考慮整體邏輯主線與篇章結(jié)構(gòu)，只保證單行法不違背基本法并保持規(guī)則上的一致性即可。缺點是結(jié)構(gòu)分散，難以避免單行法規(guī)則“逸出”基本法。
還有一種是采取法典化模式，即將所有的或絕大部分環(huán)境法規(guī)范編纂形成一部結(jié)構(gòu)完整、體系嚴謹?shù)姆伞?yōu)點在于既具有完善的邏輯體系，又具有政治象征意義。缺點是基礎(chǔ)條件、理論要求高，難度大，過于追求邏輯完備可能導(dǎo)致法律體系停滯甚至僵化。
在中國，該選擇何種體系化模式，應(yīng)充分考慮歷史與現(xiàn)實的立法基礎(chǔ)。
回顧歷史，我國在1979年制定第一部環(huán)境保護法時，基于污染防治的立法考慮，曾設(shè)想過建立“基本法+單行法”的法律體系，但后來由于種種原因未能實現(xiàn)。
當前，生態(tài)環(huán)境保護強調(diào)的是“人與自然和諧共生”理念，編纂法典顯然是優(yōu)于“基本法”模式的最佳方案。即便選擇回到“基本法+單行法”模式，也需先將現(xiàn)行的環(huán)境保護法修訂成為基本法，然后對30多部法律逐一修改，工作量和難度并不亞于編纂一部法典，且這種方式還無法發(fā)揮法典化標示國家轉(zhuǎn)型發(fā)展的功能，無法彰顯法典化促進環(huán)境治理體系現(xiàn)代化的特殊文化優(yōu)勢。
總之，通過梳理中國生態(tài)環(huán)境立法的歷史與現(xiàn)狀，明確“美麗中國”建設(shè)目標對生態(tài)環(huán)境立法體系化的需求，以及比較立法體系化不同路徑，可以說，編纂生態(tài)環(huán)境法典是中國生態(tài)環(huán)境立法體系化最佳選擇。
（作者：呂忠梅 系十四屆全國人大常委會委員、全國人大環(huán)資委副主任委員、中國法學(xué)會副會長。法治日報記者朱寧寧整理）
