法治政府建設(shè)是全面依法治國的重點(diǎn)任務(wù)和主體工程，黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出“深入推進(jìn)依法行政”，釋放出通過行政體制機(jī)制改革為依法行政和法治政府建設(shè)注入新動(dòng)力的清晰導(dǎo)向。
以改革創(chuàng)新助推法治政府建設(shè)實(shí)現(xiàn)新突破
習(xí)近平總書記指出，“法律需要人來執(zhí)行，如果執(zhí)法的人自己不守法，那法律再好也沒用！”現(xiàn)代社會(huì)行政作用更加凸顯，以規(guī)范和約束行政權(quán)力為核心的依法行政在法治建設(shè)中具有特殊地位和意義?，F(xiàn)代法治建設(shè)中，把政府行為全面納入法治軌道是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。
習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“依法治國是我國憲法確定的治理國家的基本方略，而能不能做到依法治國，關(guān)鍵在于黨能不能堅(jiān)持依法執(zhí)政，各級(jí)政府能不能依法行政?！敝泄仓醒?、國務(wù)院印發(fā)《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》提出，“努力實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)全面突破”。但是，隨著依法行政整體水準(zhǔn)不斷提高，依靠現(xiàn)有措施進(jìn)一步提升依法行政水平面臨挑戰(zhàn)。當(dāng)前法治政府建設(shè)向前推進(jìn)的需求性越來越強(qiáng)，而推進(jìn)的內(nèi)外部條件要求越來越高。面對(duì)這一現(xiàn)實(shí)，實(shí)踐中出現(xiàn)了一些值得關(guān)注的現(xiàn)象，例如個(gè)別行政機(jī)關(guān)推進(jìn)動(dòng)力不足，甚至存在畏難情緒；有的行政機(jī)關(guān)有積極性，卻辦法不多；不少行政機(jī)關(guān)努力探索新辦法，可能受制于一些體制機(jī)制的影響，效果不彰。法治政府建設(shè)要全面突破，就必須在深挖潛力的基礎(chǔ)上打破思維定式，在改革創(chuàng)新上下功夫，針對(duì)法治政府建設(shè)中的難點(diǎn)和重點(diǎn)，創(chuàng)造性開展工作，在法律框架下改革阻礙或制約依法行政推進(jìn)的體制機(jī)制問題，在遵循法治規(guī)律的前提下探索推進(jìn)依法行政的新思路和新辦法，把法治政府建設(shè)舉措轉(zhuǎn)化為建設(shè)效能。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》以“法治是中國式現(xiàn)代化的重要保障”來定位法治，以繼續(xù)完善各方面制度為抓手，在固根基和揚(yáng)優(yōu)勢(shì)的同時(shí)致力于補(bǔ)短板和強(qiáng)弱項(xiàng)，通過進(jìn)一步全面深化改革從體制機(jī)制上推動(dòng)解決問題，為各方面工作發(fā)展奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。為深入推進(jìn)依法行政，黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出多項(xiàng)重要改革舉措，這些舉措直面影響依法行政和法治政府建設(shè)的體制機(jī)制等深層次問題，努力消解阻滯深入推進(jìn)依法行政的痛點(diǎn)和堵點(diǎn)，對(duì)通過改革創(chuàng)新推動(dòng)法治政府建設(shè)全面突破具有重要意義。
深化行政體制改革奠定依法行政的組織基礎(chǔ)
行政機(jī)關(guān)是政府職能和行政權(quán)力的承載者，也是行政管理活動(dòng)的實(shí)施者，要實(shí)現(xiàn)對(duì)行政權(quán)力的有效規(guī)范，首先要將政府職能和行政權(quán)力在行政機(jī)關(guān)間和行政機(jī)關(guān)內(nèi)進(jìn)行合理配置，在此基礎(chǔ)上對(duì)行政權(quán)力的行使作出科學(xué)規(guī)范?！斗ㄖ握ㄔO(shè)實(shí)施綱要（2021-2025年）》要求“全面建設(shè)職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、智能高效、廉潔誠信、人民滿意的法治政府”“基本形成邊界清晰、分工合理、權(quán)責(zé)一致、運(yùn)行高效、法治保障的政府機(jī)構(gòu)職能體系”。行政體制改革的目的在于合理配置政府職能、科學(xué)設(shè)置行政機(jī)構(gòu)、明晰權(quán)限劃分、理順行政管理關(guān)系等，改革開放以來，我國已進(jìn)行了九次規(guī)模較大的黨和國家機(jī)構(gòu)改革，取得了重大進(jìn)展。
深化政府職能轉(zhuǎn)變。我國持續(xù)推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，聚焦于厘清政府與市場(chǎng)的邊界，減少政府對(duì)市場(chǎng)不必要的干預(yù)，充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，及時(shí)合理彌補(bǔ)市場(chǎng)機(jī)制的不足，實(shí)現(xiàn)有效市場(chǎng)與有為政府有機(jī)結(jié)合。深化政府職能轉(zhuǎn)變要求以職能轉(zhuǎn)變?yōu)橹飨蛞灾贫冉ㄔO(shè)為主轉(zhuǎn)化，致力于把較為成熟的職能轉(zhuǎn)變成果上升為制度建設(shè)。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“推進(jìn)政府機(jī)構(gòu)、職能、權(quán)限、程序、責(zé)任法定化”。“五個(gè)法定化”是推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變和行政體制改革成果制度化的集中體現(xiàn)。《中國共產(chǎn)黨機(jī)構(gòu)編制工作條例》《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》《國務(wù)院組織法》等為政府職能轉(zhuǎn)變提供制度規(guī)范，未來需要在此基礎(chǔ)上通過制定、修訂相關(guān)的黨內(nèi)法規(guī)和法律法規(guī)方式，依法依規(guī)配置政府職能、設(shè)置行政機(jī)構(gòu)、明確行政權(quán)限、確定行政責(zé)任、規(guī)范行政程序，有力推動(dòng)政府職能轉(zhuǎn)變。
黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“穩(wěn)妥推進(jìn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化”。根據(jù)民政部《2023年民政事業(yè)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2023年底，我國共有2844個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，包括977個(gè)市轄區(qū)，1867個(gè)縣級(jí)市、縣、自治縣、旗等。這些縣級(jí)行政區(qū)劃單位人口數(shù)量存在較大差異，由于城鎮(zhèn)化發(fā)展和人口流動(dòng)，出現(xiàn)了大量人口小縣。根據(jù)《中國縣域統(tǒng)計(jì)年鑒2021（縣市卷）》，納入統(tǒng)計(jì)的2075個(gè)縣域單位中，戶籍人口在10萬到20萬人之間的縣（市）有228個(gè)，10萬人以下的縣（市）有206個(gè)，其中5萬人以下的袖珍縣（市）有90個(gè)。近年來，部分人口小縣存在機(jī)構(gòu)設(shè)置多、財(cái)政負(fù)擔(dān)重等問題，一些地方開始試點(diǎn)人口小縣機(jī)構(gòu)優(yōu)化改革，通過機(jī)構(gòu)整合和職能聚合方式提高縣域治理效能。
促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全心全意為人民服務(wù)，是我們黨一切行動(dòng)的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，是我們黨區(qū)別于其他一切政黨的根本標(biāo)志。”以為民、利民、便民為導(dǎo)向轉(zhuǎn)變政府工作作風(fēng)和方式，創(chuàng)新行政管理和服務(wù)，提高政務(wù)服務(wù)質(zhì)量和水平，是實(shí)實(shí)在在為人民服務(wù)的舉措。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》提出，“促進(jìn)政務(wù)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化、便利化”。便利化是政務(wù)服務(wù)便民和利民的內(nèi)在標(biāo)準(zhǔn)，其要求調(diào)整政務(wù)服務(wù)內(nèi)在運(yùn)行方式，借助現(xiàn)代科技，優(yōu)化再造政務(wù)服務(wù)流程，切實(shí)提升政務(wù)服務(wù)質(zhì)效，從實(shí)質(zhì)上為群眾辦事增加便利。標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化則是政務(wù)服務(wù)便民和利民的外在標(biāo)準(zhǔn)。其中，前者要求為便利化的政務(wù)服務(wù)建立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，統(tǒng)一政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)名稱、依據(jù)、類別、程序等基本要素，實(shí)現(xiàn)政務(wù)服務(wù)事項(xiàng)無差別受理和同標(biāo)準(zhǔn)辦理，保證政務(wù)服務(wù)的平等性和公平性。后者要求將標(biāo)準(zhǔn)化和便利化的政務(wù)服務(wù)上升為規(guī)則和制度，成為行政機(jī)關(guān)提供政務(wù)服務(wù)的“硬約束”。
深化行政執(zhí)法體制改革。黨的二十屆三中全會(huì)《決定》強(qiáng)調(diào)，“完善基層綜合執(zhí)法體制機(jī)制”。行政執(zhí)法不僅是行政機(jī)關(guān)履行政府職能、管理經(jīng)濟(jì)社會(huì)事務(wù)的重要方式，而且是我國法律實(shí)施的主要方式。行政執(zhí)法的質(zhì)量和水平，既關(guān)系到法治政府建設(shè)，也影響法律實(shí)施成效。行政執(zhí)法體制對(duì)行政執(zhí)法權(quán)力的配置集中表現(xiàn)在兩個(gè)層面：不同層級(jí)行政執(zhí)法主體之間的縱向配置，同一層級(jí)行政執(zhí)法部門之間的橫向配置。行政執(zhí)法體制改革需要縱向上減少執(zhí)法層級(jí)推動(dòng)執(zhí)法力量下沉，橫向上減少執(zhí)法隊(duì)伍種類相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)。橫向相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)一直是行政執(zhí)法體制改革的重點(diǎn)，近年來，縱向改革處于重要地位，主要解決基層執(zhí)法力量不足、不同層級(jí)行政執(zhí)法主體職能不匹配問題。
總體來看，行政執(zhí)法體制改革進(jìn)入精細(xì)化階段。從橫向配置看，相對(duì)集中執(zhí)法權(quán)改革面臨著行政執(zhí)法權(quán)集中的限度，以及行政許可、行政監(jiān)管、行政處罰等不同執(zhí)法權(quán)的有效銜接等深層問題。從縱向改革推進(jìn)情況看，縣區(qū)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）的行政執(zhí)法體制改革情況相對(duì)復(fù)雜。特別是部分地方將行政執(zhí)法權(quán)下放給基層后，出現(xiàn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）執(zhí)法力量不足、能力不強(qiáng)、執(zhí)法不規(guī)范等問題。目前需要對(duì)哪些執(zhí)法權(quán)適合下放給基層、如何下放、下放后如何管理等事項(xiàng)加以規(guī)范。
完善垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制。垂直管理和地方分級(jí)管理是發(fā)揮中央和地方積極性的體制安排，垂直管理強(qiáng)調(diào)在重要領(lǐng)域?qū)嵭兄醒爰薪y(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，地方分級(jí)管理則重視在中央統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下充分發(fā)揮地方積極性。完善垂直管理體制和地方分級(jí)管理體制，要求按照權(quán)責(zé)一致原則，妥善處理好各級(jí)行政機(jī)關(guān)關(guān)系，既做到權(quán)責(zé)清晰，避免職責(zé)交叉和事權(quán)重疊，又要加強(qiáng)信息溝通和協(xié)作配合。
完善行政機(jī)制夯實(shí)依法行政的運(yùn)行基礎(chǔ)
黨的十八大以來，我國持續(xù)推進(jìn)行政體制的優(yōu)化和完善，努力將其固化為制度和規(guī)則?；谏钊胪七M(jìn)依法行政的需要，黨的二十屆三中全會(huì)《決定》專門對(duì)一些行政機(jī)制的完善提出針對(duì)性要求。
完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制。行政決策是行政權(quán)力運(yùn)行的起點(diǎn)，行政規(guī)范性文件則擔(dān)負(fù)著行政規(guī)則和制度供給的作用，二者均是行政機(jī)關(guān)履行行政職能的重要方式。完善重大決策、規(guī)范性文件合法性審查機(jī)制是規(guī)范行政權(quán)力的重點(diǎn)，也是法治政府建設(shè)的重點(diǎn)。但是實(shí)踐中存在審查人員資格要求不明晰、審查材料規(guī)定不明確、審查偏重于書面方式等，從而導(dǎo)致一些合法性審查把關(guān)不嚴(yán)，影響了其作用發(fā)揮。為保證重大行政決策和行政規(guī)范性文件制定的質(zhì)量，《重大行政決策程序暫行條例》和《國務(wù)院辦公廳關(guān)于加強(qiáng)行政規(guī)范性文件制定和監(jiān)督管理工作的通知》要求對(duì)重大行政決策和行政規(guī)范性文件進(jìn)行合法性審查，具有重要意義。合法性審查包括審查主體、審查內(nèi)容、審查方式、審查結(jié)果和審查責(zé)任等要素，完善合法性審查機(jī)制需要針對(duì)上述要素確立明確的標(biāo)準(zhǔn)，細(xì)化相應(yīng)的規(guī)則。
推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接。我國地域遼闊，地區(qū)之間經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不平衡，不同地區(qū)行政執(zhí)法容易存在差異化。由于經(jīng)濟(jì)社會(huì)交往的廣泛性，行政執(zhí)法常常涉及跨區(qū)域，行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一會(huì)影響法治統(tǒng)一。針對(duì)跨區(qū)域行政執(zhí)法，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)違法線索互聯(lián)、執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)互通、處理結(jié)果互認(rèn)。推動(dòng)行政執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)跨區(qū)域銜接，主要在于實(shí)現(xiàn)執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)的互通，包括兩個(gè)重要方面：一是實(shí)體上的銜接，即不同區(qū)域之間的執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)達(dá)到一定的統(tǒng)一性，不能出現(xiàn)不合理差異；二是程序上的銜接，不同地區(qū)的行政機(jī)關(guān)間應(yīng)做到執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)信息共享互通，避免在同一事項(xiàng)上作出矛盾或沖突的認(rèn)定。
完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制度是我國規(guī)范行政裁量權(quán)行使，保證行政執(zhí)法公平公正的重要制度安排。近年來，不少地方和部門相繼發(fā)布了以行政處罰領(lǐng)域?yàn)橹鞯男姓昧繖?quán)基準(zhǔn)。行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和運(yùn)用總體上處于探索發(fā)展階段，存在基準(zhǔn)領(lǐng)域較窄、裁量幅度設(shè)置不合理、制定程序需要規(guī)范等問題，需要繼續(xù)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)完善行政裁量權(quán)基準(zhǔn)制定和運(yùn)用。
完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度。實(shí)踐中不同的國家機(jī)關(guān)需要適用不同的程序，要做到行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的正向銜接和司法機(jī)關(guān)向行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送行政處罰案件的反向銜接。完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接機(jī)制是實(shí)現(xiàn)二者雙向無縫銜接的保障，目前需要在移送標(biāo)準(zhǔn)、移送規(guī)則、信息共享、績(jī)效考評(píng)等方面作出合理安排。
健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。行政執(zhí)法監(jiān)督是上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)行政執(zhí)法工作的內(nèi)部層級(jí)監(jiān)督，擔(dān)負(fù)著對(duì)行政執(zhí)法工作的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、規(guī)范管理、指導(dǎo)監(jiān)督、激勵(lì)保障作用?！短嵘姓?zhí)法質(zhì)量三年行動(dòng)計(jì)劃（2023-2025年）》提出，“2024年底前基本建成制度完善、機(jī)制健全、職責(zé)明確、監(jiān)督有力、運(yùn)轉(zhuǎn)高效的省市縣鄉(xiāng)四級(jí)全覆蓋的行政執(zhí)法協(xié)調(diào)監(jiān)督工作體系”，需要通過理順監(jiān)督工作機(jī)制、創(chuàng)新監(jiān)督方式方法、提高執(zhí)法監(jiān)督能力等方式健全行政執(zhí)法監(jiān)督體制機(jī)制。
完善行政復(fù)議和行政裁決機(jī)制。行政復(fù)議和行政裁決是行政機(jī)關(guān)解決爭(zhēng)議的兩種主要途徑，行政復(fù)議主要解決行政爭(zhēng)議，行政裁決主要解決民事爭(zhēng)議。目前兩項(xiàng)制度的發(fā)展水平存在差異。1999年《行政復(fù)議法》開始施行，近年來，行政復(fù)議被定位為化解行政爭(zhēng)議主渠道，2023年《行政復(fù)議法》進(jìn)行全面修訂。當(dāng)前行政復(fù)議的發(fā)展重點(diǎn)是根據(jù)修訂后的《行政復(fù)議法》實(shí)施情況進(jìn)一步細(xì)化健全行政復(fù)議機(jī)制。行政裁決欠缺統(tǒng)一規(guī)定，有關(guān)行政裁決的事項(xiàng)、主體、程序、責(zé)任等需要明確，行政裁決完善發(fā)展首先要做的是明確自身定位、理順機(jī)制。
（作者系中國政法大學(xué)法治政府研究院教授，中國法學(xué)會(huì)行政法學(xué)研究會(huì)副會(huì)長(zhǎng)）
