黨的二十屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于進一步全面深化改革、推進中國式現(xiàn)代化的決定》明確提出“完善行政處罰和刑事處罰雙向銜接制度”，相較于黨的十八屆三中全會提出的“完善行政執(zhí)法與刑事司法銜接機制”，措辭變化表明行刑銜接制度在頂層設(shè)計層面已從單一維度的“正向銜接”轉(zhuǎn)變?yōu)殚]環(huán)結(jié)構(gòu)的“正向銜接+反向銜接”，加強行刑反向銜接是貫通行政處罰和刑事處罰的關(guān)鍵所在。日前，《最高人民檢察院關(guān)于人民檢察院行政檢察工作情況的報告》顯示，2024年1月至9月全國檢察機關(guān)共辦理行政檢察監(jiān)督案件15.9萬件，其中行政執(zhí)法和刑事司法反向銜接案件9.5萬件，占比近六成。推進高質(zhì)效辦好行刑反向銜接案件有賴于構(gòu)建規(guī)范有序、嚴密高效的行刑反向銜接機制。
第一，實質(zhì)審查起訴必要性。刑事訴訟法第177條第2款規(guī)定，對于犯罪情節(jié)輕微，依照刑法規(guī)定不需要判處刑罰或者免除刑罰的，人民檢察院可以作出不起訴決定。檢察機關(guān)對犯罪情節(jié)輕微的犯罪嫌疑人作出不起訴決定是行刑反向銜接的邏輯起點。起訴和不起訴之間的界分是相對的，要通過對犯罪情節(jié)輕微與否的綜合評價來決定，而這一過程就是實質(zhì)審查的運用。法益侵害性是判斷犯罪情節(jié)是否輕微、是否需要對犯罪嫌疑人判處刑罰的基準。實踐中，可以從犯罪的時間和地點、犯罪的手段和方法、犯罪的動機、犯罪對象、危害結(jié)果、犯罪后的態(tài)度等方面綜合判斷法益侵害程度。對于法益侵害輕微的刑事案件，檢察機關(guān)應(yīng)充分行使起訴裁量權(quán)，切實加強起訴必要性實質(zhì)審查，發(fā)揮好審查起訴的審前過濾和分流作用，避免形式化的“構(gòu)罪即訴”，可訴可不訴的盡量作出不起訴處理。
第二，準確把握行政處罰必要性。規(guī)范辦理行刑反向銜接案件必須嚴格把握行政處罰必要性，即判斷是否需要給予被不起訴人行政處罰，進而決定檢察機關(guān)是否需要將不起訴案件移送行政執(zhí)法機關(guān)處理。對此，《最高人民檢察院關(guān)于推進行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的規(guī)定》（以下簡稱《規(guī)定》）第8條第1款明確規(guī)定，“人民檢察院決定不起訴的案件，應(yīng)當(dāng)同時審查是否需要對被不起訴人給予行政處罰”。檢察機關(guān)在判斷是否需要將不起訴案件移送行政執(zhí)法機關(guān)給予被不起訴人行政處罰時，可以參照行政處罰法第33條關(guān)于“不予行政處罰”的規(guī)定，綜合考慮個案中不法行為的性質(zhì)、情節(jié)嚴重程度、社會危害程度以及行為人的再犯可能性、預(yù)防必要性等因素，對行政處罰必要性進行實質(zhì)審查和審慎考量，既要避免“不刑就行”，也要防止“行刑斷檔”。
第三，完善行刑證據(jù)反向轉(zhuǎn)化。證據(jù)轉(zhuǎn)化在行刑反向銜接程序機制中居于核心地位。目前刑事訴訟法第54條僅對行政證據(jù)轉(zhuǎn)化為刑事證據(jù)作出規(guī)定，即“行政機關(guān)在行政執(zhí)法和查辦案件過程中收集的物證、書證、視聽資料、電子數(shù)據(jù)等證據(jù)材料，在刑事訴訟中可以作為證據(jù)使用”，立法層面尚未對刑事司法機關(guān)在案件辦理過程中收集的證據(jù)材料能否在行政執(zhí)法中使用作出明確規(guī)定?！兑?guī)定》第8條第2款提出檢察機關(guān)可以向行政執(zhí)法機關(guān)一并移送辦案過程中收集的相關(guān)證據(jù)材料，然而，證據(jù)移送并不等于承認可以作為證據(jù)使用?；趯π姓?zhí)法和刑事司法中證據(jù)屬性、收集程序與證明標準的比較考察，以及考慮避免重復(fù)取證、節(jié)約司法資源、降低執(zhí)法成本、提升辦案質(zhì)效等多重因素，未來有必要在相關(guān)法律、行政法規(guī)中認可刑事證據(jù)經(jīng)審查可以轉(zhuǎn)化為行政證據(jù)。
中共中央印發(fā)的《關(guān)于加強新時代檢察機關(guān)法律監(jiān)督工作的意見》明確要求“全面深化行政檢察監(jiān)督”。行刑反向銜接工作主要由行政檢察部門牽頭負責(zé)，規(guī)范有序推進行刑反向銜接工作正是檢察機關(guān)強化行政檢察監(jiān)督職能的集中體現(xiàn)，有助于消除追責(zé)盲區(qū)，避免“不刑不罰”，做好不起訴“后半篇文章”，從而實現(xiàn)行政處罰與刑事處罰依法對接，形成違法犯罪梯次治理的閉環(huán)系統(tǒng)。
（作者系中國政法大學(xué)副校長、教授）
